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El cuadro 11 pretende sintetizar la evolución de las políticas directas hacia la IED. Puede encontrarse en el mismo evidencia del pasaje de un ciclo de regulación, al principio del período, hacia la progresiva liberalización desde 1977 hasta fines del período. La columna PROM muestra el promedio simple de los valores de la tabla correspondientes a las primeras seis variables. Estaría indicando que mientras en el período 1971-1973 se aplicaron promedialmente un 50% de los instrumentos de regulación posibles, en el siguiente dicho porcentaje llegó a un 58%. Entre 1974 y 1976 es entonces el período de mayor aplicación de instrumentos de control de la IED. El promedio desciende bruscamente en 1977-1979, se mantiene en un nivel similar en el período siguiente y cae en los últimos dos. Tomado como índice de liberalización global, este promedio indica que avanzada la década de los 80 el grado de control de la IED es inferior a la mitad del vigente a mediados de la década anterior.

Esta impresión es coincidente con la interpretación de más largo plazo que se presenta en Lichtensztejn y Trajtenberg (1986 y 1991) y en Lichtensztejn, Trajtenberg y Domingo (1992), los que identifican diferentes ciclos de políticas directas hacia el capital extranjero desde la posguerra. A partir de una clasificación de políticas basada en los instrumentos que cada país aplicó, y entendiendo que éstos reflejan la puesta en práctica de una orientación general de la política, se identifican algunos modelos básicos según que predominen las orientaciones liberales o promocionales o la regulación y control, llegando hasta la exclusión y confrontación.

A grandes rasgos se caracterizan cuatro ciclos: una etapa de fuertes contenidos nacionalistas hasta principios de los 50, un primer ciclo de liberalización desde mediados de los 50 hasta fines de los 60, una etapa de regulación activa (y aún de enfrentamiento) que llega a principios de los 70 y una posterior segunda etapa de liberalización, que se acelera con la crisis de endeudamiento y persiste hasta nuestros días. De esta última, se perciben algunas pocas excepciones como el caso de Perú luego de 1985 y Brasil con sus políticas sectoriales.

La cuantificación, a través del diseño de variables cualitativas que sintetizan diferentes grupos de instrumentos, permite verificar la existencia de los dos últimos ciclos de política: un período con énfasis en el control y regulación y el más reciente período liberalizador.

Cuadro 11

PROMEDIOS SIMPLES DE LAS VARIABLES DE POLITICAS ESPECIFICAS, POR PERIODOS (1971-1988)

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REG PRO REM PER SEC PRE : PROM. : INC

--- 1971-73 0.85 0.71 0.57 0.28 0.38 0.24 : 0.51 : -0.76 1974-76 0.81 0.81 0.66 0.24 0.57 0.38 : 0.58 : -0.85 1977-79 0.70 0.70 0.48 0.29 0.42 0.19 : 0.46 : -0.43 1980-82 0.66 0.52 0.33 0.38 0.43 0.28 : 0.43 : -0.09 1983-85 0.43 0.10 0.40 0.30 0.38 0.28 : 0.32 : 0.38 1986-88 0.43 -0.28 0.28 0.28 0.43 0.33 : 0.25 : 0.42 =============================================================================

FUENTE: Elaboración propia en base a estudios de cada país.

Desagregando esa evolución por variables se observa que, excepto PER, todas ellas presentan sus máximos valores en 1974-76. El 81% de las observaciones implican la aplicación de políticas restrictivas de la propiedad extranjera (todos los países salvo Brasil) y el 81% obligan a la autorización previa y registro (todos salvo Bolivia). Salvo Bolivia y México todos controlan REM en este período.

El caso de los requisitos de performance presenta característica particulares. La variable PER alcanza valores superiores en la década de los 80, con su máximo en 1980-82. La crisis de la deuda lleva a los países a intentar que las ET generen saldos comerciales positivos o incrementen sus exportaciones. El resultado es coincidente con el que presenta el estudio del CTC (1991), al que se hizo referencia en el capítulo II.

La variable SEC oscila en torno al 40% y PRE lo hace alrededor de 30%. La primera porque responde a pocos países durante períodos prolongados. La segunda porque no responde a una política definida hacia el capital extranjero, sino en general a una política de ingresos o de estabilización, y por lo tanto depende de la evolución económica y del diseño de la política macroeconómica; de allí que no siga un ciclo de liberalización como las restantes variables.

Las primeras tres variables son las que caen más bruscamente a partir de la crisis de la deuda, definiendo la tendencia global. REG tiene su caída más acentuada en 1983-85 dentro de su tendencia continua a la baja²⁶.

26. A fin del período el 40% de los países estarían manteniendo la obligación de registro y autorización. Es posible que la variable se esté sobreestimando: en muchos casos el procedimiento se simplifica o la autorización se concede automáticamente (por ejemplo Colombia y Perú según CTC, 1991).

REM tiene una oscilación al alza en 1983-85. Esta se basa en la necesidad de controlar la salida de divisas originada por la explosión de la crisis de endeudamiento y muestra el carácter mixto de esta variable: por un lado responde a la voluntad de control de la IED y por otro al diseño de la política macroeconómica de corto plazo. La variable PRO es la que presenta la tendencia más fuerte a la baja. Se torna prácticamente nula en 1983-85 y predominan las garantías en el último período.

Por último INC muestra el cambio desde la orientación de privilegio al capital nacional, marcada básicamente por las limitaciones de acceso al crédito (dominantes en los 70), hacia mecanismos de decidido impulso al ingreso de capital extranjero como los de capitalización de deuda, los que implican un importante subsidio, y en la mayoría de los casos se encuentran vedados al capital nacional.

Desde una perspectiva más centrada en los modelos institucionales, BID-INTAL (1984) sugiere la existencia de dos modelos regulatorios vigentes en los países de América Latina: uno corresponde principalmente a México y Pacto Andino y otro a los restantes países. El primero está formalmente orientado al control del ingreso y operación de las inversiones extranjeras antes que a su promoción, parte de una definición amplia de capital extranjero que incluye el control efectivo de la empresa, impone la obligación de transformación en empresa nacional o mixta, regula la remisión de utilidades y limita el acceso al crédito, entre otras regulaciones.

El segundo se caracteriza por la finalidad de atraer y crear condiciones propicias al capital extranjero. La autorización previa sólo se requiere en algunos casos, no hay limitaciones en la participación extranjera en el capital de una empresa, las limitaciones a la remesa de fondos son más débiles o eventuales y se firman una serie de acuerdos de garantía a las inversiones. Resulta discutible la inclusión de Brasil en este grupo, dado que si bien lo observado es correcto en un análisis formal de las normas aplicadas, este país ha utilizado un importante conjunto de instrumentos para inducir ciertos comportamientos al capital extranjero. Ellos van desde las restricciones sectoriales y requisitos de desempeño, hasta la fuerte presencia de empresas públicas operando en actividades industriales mediante joint ventures con ETs.

La observación de los promedios de las variables por países permite discutir la existencia de dos (BID-INTAL, 1984) o más modelos regulatorios. La columna PROMED del cuadro 12 resume la actitud reguladora en promedio, si se interpreta que cada grupo de instrumentos tiene para el país que los utiliza el mismo valor. México resulta el más regulador en promedio, seguido por Perú, Brasil y Colombia. Detrás de ellos se encuentran Ecuador, Argentina y Bolivia.

Por lo tanto, el cuadro sugiere que la noción de dos modelos regulatorios (conformados por una parte por México y el Pacto Andino, y por otra por los restantes países) es imprecisa. Si bien Brasil no aplica políticas de propiedad, la aplicación continuada del control a la remisión de utilidades y de las políticas sectoriales podría estar compensando ese factor, si lo que debe tomarse en cuenta para diferenciar ambos modelos es la

actitud general del gobierno hacia el control de la IED. Sin embargo, y ésta es una de las hipótesis de este trabajo, es posible que el capital extranjero sea especialmente sensible a las políticas PRO. Por otro lado, ese tipo de políticas implican en general una actitud más agresiva de los gobiernos, por lo que su ponderación debería ser mayor al definir un indicador global.

Cuadro 12

PROMEDIOS SIMPLES DE LAS VARIABLES DE POLITICAS ESPECIFICAS, POR PAIS (1971-1988)

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| REG PRO REM PER SEC PRE | PROMED | INC

--- ARGENTINA | 0.28 0.28 0.39 0.28 0.00 0.28 | 0.25 | -0.28 BOLIVIA | 0.00 0.56 0.22 0.00 0.00 0.22 | 0.17 | 0.00 BRASIL | 1.00 0.00 1.00 0.00 0.83 0.28 | 0.52 | -0.06 COLOMBIA | 0.67 0.44 0.72 0.33 0.67 0.00 | 0.47 | -0.06 ECUADOR | 0.61 0.50 0.50 0.28 0.00 0.22 | 0.35 | -0.67 MEXICO | 1.00 0.61 0.00 1.00 1.00 0.28 | 0.65 | -0.06 PERU | 1.00 0.56 0.39 0.22 0.56 0.72 | 0.57 | -0.44 =====================================================================================

FUENTE: Elaboración propia en base a estudios de cada país.

Además, se debe considerar que el comportamiento de los países del Pacto Andino no es homogéneo. Bolivia, pese a adherir a la Decisión 24, virtualmente no alcanzó a ponerla en práctica, cuestión que se evidencia en que el organismo encargado de la autorización y supervisión de la IED no fue designado hasta después de varios años de puesta en vigencia la norma general (JUNAC, 1976; CEPAL, 1985). Por su parte, Ecuador parece menos regulador que Colombia y Perú, en especial respecto a la aplicación de políticas sectoriales.