La UE es la mejor plataforma con la que cuenta España para intentar compensar la evidente asimetría que existe en su relación con China, ya que, cuando actúa de manera cohesionada, la UE tiene una fortaleza negociadora que está fuera del alcance de sus Estados miembros. En cualquier caso, las debilidades de la relación bilateral hispano-china limitan la capacidad de Madrid en la definición de la estrategia comunitaria hacia Pekín.
Desde la óptica de China, España ha perdido protagonismo como socio dentro de la UE, aunque el Brexit podría revertir esta tendencia. Gracias a que España fue menos proclive que el resto de Estados miembros a aislar a China tras la supresión del movimiento de Tiananmen en 1989 y a que nuestro país ha tenido una posición especialmente afín a China en cuestiones tan sensibles como el estatus de Taiwán, Xinjiang y Tíbet o el levantamiento del embargo de armas de la UE, Pekín ha valorado a España como un socio político privilegiado dentro de la Unión. Esta buena sintonía política llevó al entonces primer ministro chino, Wen Jiabao, a calificar a España en enero de 2009 como “el mejor amigo de China en
Europa”8, y al gobierno español a intentar plantear la finalización del embargo de
armas a China durante su presidencia rotatoria de la Unión en la primera mitad de 2010.9 Sin embargo, tras el lanzamiento del 16+1 y la Iniciativa de la Franja y la
Ruta China ha encontrado dentro de la Unión otros actores más acomodaticios a sus intereses políticos, como evidencia que España no apoyase la creación de una agrupación subregional en el sur de Europa para relacionarse con China.
La UE y la República Popular China establecieron relaciones diplomáticas en 1975. Desde entonces, la diplomacia europea ha apostado decididamente por estrechar sus lazos con Pekín, salvo en el período posterior a la supresión de la revuelta de Tiananmen, con la convicción de que esto no sólo redundaría en unas relaciones económicas mutuamente beneficiosas, sino también en una integración de China dentro del orden internacional liberal. Esta política de compromiso se ve reflejada en el documento marco que actualmente articula la relación entre ambos actores, la Agenda Estratégica UE-China 2020 para la Cooperación, y ha propiciado un crecimiento exponencial de los vínculos económicos, políticos y sociales entre la UE y China, que se ha traducido en una creciente atención hacia China dentro de la agenda europea.
Tradicionalmente, desde Europa se entendía que los términos en los que se desarrollaban sus relaciones con China debían ser favorables al país asiático por estar éste en vías de desarrollo. Sin embargo, a medida que China ha reemergido como una gran potencia mundial se comienza a cuestionar la vigencia de este modelo de relación, que debería sustituirse por otro más equilibrado y caracterizado por una mayor reciprocidad gracias a la apertura de la economía china hasta un nivel equivalente al de las economías europeas y a una mayor contribución china en la provisión de los bienes públicos globales.10 Es más, el cambio en los equilibrios
de poder entre Europa y China desde el final de la Guerra Fría a la actualidad ha sido tal que no sólo se ha reducido muy sustancialmente la capacidad de la Unión para influir en el gigante asiático, sino que Pekín ha emergido como un actor capaz de influir significativamente en Europa.11 La influencia china se deja sentir
especialmente en países como Hungría y Grecia, que tienen grandes expectativas en atraer financiación del gigante asiático y entienden que su relación con él les puede ser útil en sus negociaciones dentro de la UE.
Dado que en su rápido ascenso China está manteniendo un régimen político de partido-Estado y un sistema económico mucho menos liberalizado que el de los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), las potencias tradicionales occidentales, incluyendo la UE, se han mostrado más inquisitivas sobre la creciente influencia del gigante asiático fuera de sus fronteras.
8 Expansión (2009).
9 Aiyang (2010); y Barber y Anderlini (2010). 10 Godement y Vasselier (2017).
Estas dudas sobre el impacto en Europa del creciente predicamento de los modelos políticos y socioeconómicos de China y de las derivadas estratégicas de su política exterior, se han traducido en problemas concretos dentro de la agenda bilateral entre la UE y China como el no reconocimiento de China como una economía de mercado, el mantenimiento del embargo de armas, el estancamiento del acuerdo bilateral de inversiones, la negativa a negociar un tratado de libre comercio y las críticas a la situación de los derechos humanos en China.
En este contexto ganan predicamento voces muy influyentes en Europa, que interpretan la reemergencia de China como una amenaza para la prosperidad de Europa, el mantenimiento de un orden internacional liberal basado en reglas y la cohesión interna de la Unión. Este endurecimiento de la actitud europea hacia China viene marcado en gran parte por un cambio de tendencia en Alemania a partir de 2015, a medida que China comienza a tener un superávit comercial significativo con la mayor economía de la eurozona, los flujos de inversión chinos en Alemania superan notablemente a los de Alemania en China, y la brecha tecnológica entre ambos países se reduce rápidamente.
En otros apartados de este informe se abordan los dos primeros puntos, llegándose a la conclusión general de que el desarrollo socioeconómico de China ofrece importantes oportunidades económicas que se traducen en ganancias absolutas para ambas partes, pero también desafíos sustantivos que llevan a pérdidas relativas para Europa no sólo frente a China sino también en relación a su papel dentro del sistema económico mundial; y que la relación de China con el derecho internacional es mucho menos disruptiva que su impacto sobre los equilibrios de poder tradicionales dentro de la comunidad internacional.
En relación al efecto de China sobre la cohesión política de la Unión, el panorama es complejo. Por un lado, a diferencia de otros líderes internacionales, Xi Jinping se ha pronunciado públicamente en contra del Brexit, incluso antes de la celebración del referéndum, y a favor de una UE unida e influyente dentro de la comunidad internacional.12 Asimismo, la creciente influencia de China en los asuntos globales
hace cada vez más evidente la necesidad de profundizar en una política exterior y de seguridad común dentro de la UE si queremos minimizar la pérdida de protagonismo de Europa dentro de la comunidad internacional. Este puede ser un asunto de gran relevancia para el futuro del proyecto político europeo, pues éste dependerá en gran parte de su utilidad para la ciudadanía a la hora de desarrollar sus vidas en un mundo cada vez más globalizado en el que los países emergentes, especialmente China, juegan un protagonismo creciente en la economía y los asuntos internacionales.
Por otro lado, China contribuye a la fragmentación de la política exterior europea con la creación de subgrupos regionales, como el marco de Cooperación entre
China y los Países de Europa Central y Oriental, conocido coloquialmente como 16+1. De ahí las declaraciones del anterior ministro de Asuntos Exteriores alemán, Sigmar Gabriel, pidiendo a China que implementase una política de “Una sola Europa”.13 El 16+1 le
permite a China interactuar regularmente con 16 países europeos, 11 de los cuales forman parte de la Unión. Uno de estos países, Hungría, y otro con estatus de observador, Grecia, han sido especialmente proclives a romper con la cohesión de la política de la Unión hacia China. Ambos Estados acogen dos de los proyectos más ambiciosos aprobados por el momento en Europa vinculados a la Iniciativa de la Franja y la Ruta, el tren de alta velocidad entre Belgrado y Budapest y la ampliación del Puerto del Pireo, y tienen grandes expectativas puestas en la atracción de más inversiones chinas. Esto hace que sean más proclives a acomodarse a los intereses estratégicos de Pekín que otros
Estados miembros. Tras el fallo de la Corte Permanente de Arbitraje sobre el Mar del Sur de China el 12 de julio de 2016, Grecia y Hungría bloquearon un borrador de comunicado redactado por el Servicio Europeo de Acción Exterior apoyando firmemente dicha sentencia. Tras tres días de bloqueo, estos países consiguieron que la Comisión publicase el 15 de julio un comunicado mucho más ambiguo y neutro que se limitaba a reconocer el fallo. Es más, el 16 de julio el Ministerio de Asuntos Exteriores y Comercio de Hungría publicó su propio comunicado recogiendo las preocupaciones chinas sobre la presión y la interferencia exterior en esta disputa.14 Más recientemente, Grecia vetó la condena de la UE a la situación de
los derechos humanos en China, cuya presentación estaba prevista para el 15 de junio de 2017 en el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas.15 Esta ha
sido la primera vez que la UE ha sido incapaz de criticar la situación de los derechos humanos en esta institución. Además, China ha intentado infructuosamente crear una agrupación subregional en el sur de Europa y está avanzando en la creación de otra con los cinco miembros del Consejo Nórdico.
Desde los países del Indo-Pacífico que mantienen una competencia estratégica con Pekín se alientan los análisis europeos más críticos con las implicaciones del ascenso chino. La Administración Trump, cuya política hacia China está mucho más orientada a la contención que la de sus predecesores, es un ejemplo especialmente relevante de esta tendencia. Cualquier posicionamiento estratégico de la UE debe
13 German Foreign Policy (2017).
14 Ministry of Foreign Affairs and Trade (2016). 15 Emmott y Koutantou (2017).