DSMARK

Las pruebas evidencian que una inversión pública sustancial, implementada de manera eficiente no solo en infraestructura, sino también en salud y educación, es clave para lograr y mantener el desarrollo humano. Las estrategias de desarrollo no pueden prosperar sin un compromiso con la igualdad de oportunidades que brinde a todos las mismas posibilidades de recoger los frutos del crecimiento. De hecho, existe una sólida evidencia multinacional que promueve niveles de desarrollo humano más elevados que contribuyen a acelerar el crecimiento económico.86

Una buena prueba del compromiso de un Gobierno con la igualdad de oportunidades es

su determinación para proveer la educación, particularmente para las niñas. Los países que han sostenido un elevado crecimiento a largo plazo por lo general han volcado esfuerzos considerables hacia la educación de sus ciudadanos y la profundización del capital humano.87 _{Invertir en educación es} importante para mejorar las habilidades cognitivas, según las mediciones del desempeño de los alumnos en pruebas de matemática y de ciencias.88 Sin embargo, los beneficios derivan no tanto de las inversiones en la producción de habilidades especializadas, sino de la “educación para todos”.89 De modo semejante, las mejoras en salud pública contribuyen al crecimiento mediante el impulso de la productividad laboral.90

El crecimiento acompañado de una desigualdad elevada o creciente, por lo general, implica menores avances en el desarrollo humano, una escasa cohesión social y una lenta reducción de la pobreza. Asimismo, comúnmente se considera no sostenible.91 _{Es por ello que el objetivo debe ser el} de crear ciclos virtuosos donde el crecimiento y las políticas sociales se refuercen mutuamente. Con frecuencia, el crecimiento es mucho más efectivo en cuanto a reducción de la pobreza en países donde la desigualdad de ingresos es baja que en aquellos donde hay una desigualdad de ingresos elevada. El crecimiento también es menos efectivo en la reducción de la pobreza cuando la distribución de los ingresos se agrava con el paso del tiempo.92

Las excepciones parecen ser China y Brasil. En los últimos 30 años, como resultado de tasas de crecimiento muy elevadas China ha reducido la pobreza a pesar de la creciente desigualdad en los ingresos. De manera análoga, a principios de la década de 2000, Brasil utilizó políticas destinadas a reducir la pobreza a pesar de la elevada desigualdad de los ingresos y aunque la distribución de los ingresos se había acercado un poco más a la igualdad durante este período.

La promoción de la igualdad, especialmente de la igualdad entre grupos, o la igualdad horizontal, también ayuda a reducir el conflicto social. Los países con las caídas de crecimiento más abruptas después de 1975 fueron aquellos que tenían sociedades divididas (según lo medido por los indicadores de desigualdad y fragmentación étnica). También sufrieron a causa de administraciones conflictivas de instituciones frágiles y de instituciones de Gobierno de mala calidad con escasa capacidad para garantizar el Estado de derecho, los derechos democráticos ylas redes de seguridad social.93

Contar con educación, atención de la salud, protección social, empoderamiento legal y organización social permite que las personas pobres

Proporcionar servicios públicos que contribuyan a generar una fuerza de trabajo saludable y capacitada ayuda a desarrollar la estabilidad nacional, al reducir la posibilidad de malestar político y al fortalecer la legitimidad de los Gobiernos

participen en el crecimiento. No obstante, incluso estos instrumentos de políticas básicas pueden no ser suficientes para empoderar a los grupos marginados. Los márgenes pobres de la sociedad luchan por expresar sus inquietudes, mientras que los Gobiernos no siempre evalúan si los servicios que deberían alcanzar a todos verdaderamente lo hacen.94 A menudo los problemas se han visto exacerbados por crisis externas, pero en muchos casos las políticas han sido implementadas con bajas capacidad institucional local y participación comunitaria.

• Uganda. En la Uganda posconflicto, una

serie de reformas macroeconómicas, desde la flexibilización del control de precios y las tasas de cambio, pasando por las modificaciones en empresas estatales y el servicio civil, prepararon el terreno para un plan de reducción de la pobreza de amplio alcance en 1997. Uganda se convirtió así en uno de los pocos países de África Subsahariana que redujo la pobreza a la mitad antes de la fecha límite del Objetivo de desarrollo del milenio de 2015, es decir del 56,4% en 1992-1993 al 24,5% en 2009-2010. La creciente desigualdad de los ingresos, sin embargo, ha contribuido a lentificar el ritmo de la reducción de la pobreza.95 _En resumen, el éxito económico de estos esfuerzos muestra que los programas son más efectivos cuando el liderazgo nacional se compromete a reducir la pobreza, principalmente al mejorar la consistencia de las metas y de los enfoques entre las agencias gubernamentales.96 _{A su vez, este} progreso puede ejercer una profunda influencia en la legitimidad de los líderes y sus Gobiernos. Promoción de la inclusión

Todos los países tienen, en mayor o menor medida, sociedades multirreligiosas, multiculturales y pluralistas; y grupos diferentes generalmente cuentan con niveles diferentes de desarrollo humano. Hasta en los países desarrollados existe una discriminación persistente contra ciertos grupos étnicos en los mercados laborales.97 _La discriminación fuera del mercado laboral también puede ser igualmente grave y desestabilizadora. Asimismo, la discriminación histórica tiene efectos duraderos. Las garantías de no discriminación y de trato igualitario, incluida la provisión de programas especiales para grupos desfavorecidos, se están volviendo cada vez más cruciales para la estabilidad política y social.

En el Sur, también, distintos niveles de logros con frecuencia tienen orígenes históricos o coloniales; por ejemplo en India, entre las castas superiores e inferiores, y en Malasia, entre los bumiputras (malayos), los chinos y los indios. La

prosperidad económica por sí sola no puede acabar con la discriminación de grupos que conduce a la desigualdad horizontal. Para zanjar las desigualdades y corregir las desventajas históricas, tanto India como Malasia han adoptado intervenciones políticas deliberadas, como una acción afirmativa. Provisión de servicios sociales básicos Los Estados pueden apuntalar el crecimiento económico a largo plazo proporcionando servicios públicos que contribuyan a generar una fuerza de trabajo saludable y capacitada. Estas medidas también ayudan a desarrollar la estabilidad nacional, al reducir la posibilidad de malestar político y al fortalecer la legitimidad de los Gobiernos.

Los países en desarrollo a veces reciben un asesoramiento sobre políticas que los insta a considerar los gastos públicos en servicios básicos como lujos que no pueden afrontar. Pero desde una perspectiva a largo plazo, estas inversiones son redituables. Si bien no es necesario que todos los servicios se suministren en forma pública, el Estado debe garantizar que todos los ciudadanos tengan un acceso seguro a los requerimientos básicos del desarrollo humano, ya sea de proveedores públicos o privados. La educación primaria y secundaria pública y obligatoria ha desempeñado un papel decisivo en el desarrollo humano de Europa, así como también en el de algunos países en desarrollo, como Costa Rica.

acceso a una educación de primer nivel El crecimiento del valor del IDH está relacionado con el crecimiento del gasto público en educación. En promedio, los países con gastos del Gobierno más elevados en salud y educación han experimentado niveles elevados de desarrollo humano, aunque esto puede enmascarar variaciones locales.

• Indonesia. Durante el boom económico de Indonesia (a partir de 1973), el Gobierno financió la construcción de escuelas de educación básica mediante programas de desarrollo, y en la década posterior el gasto público en educación se incrementó a más del doble.

• India. En vista de la enmienda constitucional de hacer que la educación sea un derecho fundamental para cada niño, India ha dado pasos progresivos para acabar con la discriminación en su sistema escolar (recuadro 3.6).

• Ghana. Una de las primeras iniciativas de la Ghana independiente de 1951 fue el Plan de desarrollo acelerado para la educación, que apuntaba a una expansión masiva de la educación escolar primaria y media. La Ley de Educación de 1961 eliminó las 78 | INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2013

matrículas para la educación elemental, de modo tal que las familias solo tuvieran que gastar una modesta suma en libros de texto. La matriculación en las escuelas elementales públicas se duplicó en los siguientes seis años. Entre 1966 y 1970, el foco del discurso público sobre educación pasó del acceso a la calidad. A principios de la década de 1970, el centro volvió a ser el acceso, pero esta vez de la educación secundaria. La siguiente ronda de reformas importante tuvo lugar en 1987. El aspecto más significativo de la reforma curricular consistía en proveer a los niños una alfabetización en tres idiomas (dos idiomas ghaneses e inglés), así como también habilidades agrícolas modernas, habilidades profesionales y habilidades en matemática práctica.

• Mauricio. El Gobierno desarrolló un consenso nacional para proveer escolaridad primaria, secundaria y terciaria de buena calidad, en forma gratuita.

• Bangladés. El Ministerio de Educación Primaria y Masiva fue establecido en 1992, con el objetivo de universalizar la educación primaria, y de eliminar las brechas de género y de pobreza en la educación primaria. Las intervenciones orientadas a las demandas, como el programa de Asistencia a la Escuela Secundaria y el de Comida para la Educación, ampliaron la cobertura, especialmente para las niñas.

• China. En 1986, el Congreso Nacional del Pueblo de China sancionó una ley que proclamó la provisión obligatoria de educación básica durante nueve años, independientemente del género, del origen étnico o de la raza. Entre 1990 y 2000, los años de escolaridad promedio para las personas de las áreas rurales a partir de los 15 años de edad se incrementaron de 4,7 a 6,8 años.

• Uganda. Las matrículas escolares para la educación primaria fueron abolidas en 1997 con el objetivo de universalizar la educación primaria. Al principio, esto tensó la infraestructura educativa.98 _{Para mejorar la calidad, el Ministerio} de Educación hizo hincapié en cinco áreas: desarrollo curricular, materiales de aprendizaje básico, formación pedagógica, lenguaje de instrucción y estándares de calidad. Los primeros descensos de la calidad y de las tasas de finalización de estudios desde entonces han sido revertidos, y los aumentos se han afianzado y ampliado. • Brasil. Las inversiones estatales en educación han

mejorado de manera espectacular los resultados del desarrollo en Brasil. La transformación de la educación se inició con la equiparación del financiamiento en las regiones, los estados y las municipalidades. El Fondo de Desarrollo para la Educación Primaria nacional, creado en 1996, garantizó un gasto nacional mínimo por estudiante en educación primaria, lo que incrementó los recursos para estudiantes

RECuaDRo 3.6

La Corte Suprema de India emite un veredicto progresista obligando a disponer de lugares en la matrícula para niños desfavorecidos en escuelas privadas

En muchos de los países en desarrollo, la mayoría de las escuelas son administradas por el Gobierno. Sin embargo, la demanda de escuelas privadas se está expandiendo en respuesta a las fallas de las escuelas públicas: mala infraestructura, aulas abarrotadas, acceso ineficiente, falta de maestros y ausentismo. Los padres que cuentan con el dinero necesario, envían a sus hijos a escuelas privadas, lo que crea, en muchos países, una sociedad dividida entre los niños que asisten a escuelas públicas y los que asisten a escuelas privadas.

India dispuso que la educación fuera gratuita y obligatoria para los niños de 6 a 14 años. Una amplia mayoría de niños están matriculados en escuelas estatales, especialmente en áreas rurales. Pero la mayoría de las familias de élite, incluidos los ricos, la clase política, los empleados gubernamentales y la creciente clase media, envían a sus hijos a escuelas privadas. En muchos casos los niños son enviados a escuelas privadas y las niñas, a escuelas estatales gratuitas.

Para reducir estas tendencias hacia la segregación, India promulgó la Ley sobre el Derecho de los Niños a Recibir Educación Gratuita y Obligatoria de 2009. Dicha ley, exige a las escuelas privadas que admitan al menos un 25% de alumnos provenientes de hogares socialmente desfavorecidos y de bajos ingresos. A su vez, se compensa a las escuelas privadas por sus cargos de matrícula o el gasto por alumno en escuelas estatales; lo que sea menor. La ley se basó en la siguiente

justificación: las escuelas deben ser sitios para la integración social; las escuelas privadas no existen independientemente del Estado que les provee la tierra y otros servicios; las escuelas privadas no pueden renunciar a su obligación social argumentando que solo los niños cuyos padres pagan la matrícula tienen derecho a estar en estas escuelas; y el requisito de admitir al menos un 25% de alumnos de grupos desfavorecidos es justo, dado que estos grupos constituyen alrededor del 25% de la población total.

En un juicio histórico que tuvo lugar el 12 de abril de 2012, la Suprema Corte de India confirmó la validez constitucional de la Ley y utilizó dos puntos para respaldar su decisión. En primer lugar, dado que la ley obliga al Estado a proveer educación gratuita y obligatoria a todos los niños de entre 6 y 14 años de edad, el Estado tiene la libertad de decidir si cumplirá con su obligación a través de sus propias escuelas, de escuelas subvencionadas o de escuelas no subvencionadas. La Ley de 2009 está centrada en los niños y no en las instituciones. En segundo lugar, el derecho a la educación “prevé un acuerdo recíproco entre el Estado y los padres, y aplica una carga afirmativa a todas las partes interesadas de nuestra sociedad civil”. Las escuelas privadas, no subvencionadas, complementan la obligación privada del Estado de proveer educación gratuita y obligatoria a la categoría especificada de alumnos.

Fuente: Gobierno de India 2009; Suprema Corte de India 2012.

El avance en la salud requiere más que simplemente servicios de salud de buena calidad. Muchos países están descubriendo que necesitan intervenciones simultáneas en múltiples frentes

primarios en los estados del noreste, del norte y del centro oeste particularmente, en las escuelas municipales. El financiamiento “siguió al alumno” y suministró un incentivo significativo para que los sistemas escolares amplíen la matriculación. De modo similar, a los Estados se les exigió que compartan los recursos entre las municipalidades a fin de que todas las escuelas estatales y municipales pudieran alcanzar el umbral de gasto por estudiante. Como resultado de esta inversión, los puntajes de Brasil en matemática del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos ascendieron 52 puntos entre 2000 y 2009, el tercer salto más grande registrado.

acceso a una atención de salud de calidad El avance en la salud requiere más que simplemente servicios de salud de buena calidad. Los Informes sobre Desarrollo Humano anteriores han mostrado que la pobreza humana es multidimensional. Muchos países están descubriendo que necesitan intervenciones simultáneas en múltiples frentes. Argelia, Marruecos y Túnez, por ejemplo, han observado increíbles aumentos en la esperanza de vida en los últimos 40 años. Entre las posibles explicaciones se incluyen las mejoras en la tecnología de la salud y de los medicamentos, el uso extendido de vacunas, los avances en la tecnología de la información, un mayor acceso a agua y saneamiento mejorados, el incremento en el suministro de energía, y las inversiones públicas y privadas en salud.

• Bangladés. Para mejorar las tasas de supervivencia infantil, Bangladés ha adoptado un enfoque multisectorial: expansión de oportunidades de empleo y educación para las mujeres; mejora del estado social de las mujeres; incremento de la participación política, movilización social y participación comunitaria; difusión efectiva de conocimientos sobre salud pública; y provisión efectiva de servicios de salud esenciales basados en la comunidad (recuadro 3.7).

La provisión de servicios de salud se ha inclinado fuertemente hacia las personas de mejor posición económica; aquellos que tenían más posibilidades de contar con un buen acceso a los servicios públicos y de pagar por los privados. Quienes han gozado de mayor acceso a la atención de salud han sido trabajadores del sector formal, que han financiado parcialmente sus necesidades mediante contribuciones anuales. Es más difícil proporcionar esta atención a los trabajadores del sector informal. En India, por ejemplo, no hay empleados regulares claramente identificados que puedan efectuar contribuciones en representación

del 93% de la fuerza de trabajo estimada del sector informal (OIT 2005).99

Todos deberían tener derecho a la misma atención de salud de calidad, y varios países han intentado proporcionar y financiar una cobertura de salud universal. Algunos lo han hecho a través de servicios de salud pública orientados a los pobres. Esto no resulta deseable ni eficiente, ya que generalmente da lugar a un sistema de atención de salud donde los pobres reciben servicios de mala calidad, a menudo en instalaciones públicas, mientras que aquellos que no son pobres obtienen mejores servicios de atención de salud en el sector privado. Los servicios de salud dirigidos a los pobres siguen siendo de mala calidad, en parte a causa de que a las personas que no son pobres y tienen más poder no les interesa mejorar el sistema. Además, los esquemas de seguros especiales para los ciudadanos pobres pierden las ventajas de la agrupación de riesgos en toda la población, y por ende es más probable que se vuelvan financieramente inviables; esto a menudo desvía los recursos desde la atención preventiva y primaria a la atención terciaria más costosa.

Los Gobiernos también intentan financiar la atención de salud a través de cuotas de los usuarios. Sin embargo, actualmente hay un consenso casi unánime de que dichas cuotas pueden traer aparejadas consecuencias adversas, especialmente para los pobres. Desalientan a los pobres para que utilicen los servicios y, por lo general, no generan una gran movilización en términos de recursos.100

La lección de la experiencia mundial señala que la principal fuente de financiamiento para la atención de salud universal deben ser los impuestos. La mayoría de los países del Sudeste Asiático, por ejemplo, han adoptado esta idea. Los Gobiernos han procurado reducir los gastos corrientes privados, incrementar las finanzas de salud agrupadas, y mejorar el alcance y la calidad de los servicios de salud, aunque la cobertura varíe.101 _{Identificar y} llegar a las personas pobres siguen siendo desafíos, y los países en desarrollo con escasos recursos, como la República Democrática Popular Lao y Vietnam han dependido en gran medida de fondos de inversión con capital de donantes.

• Tailandia. La Ley Nacional de Seguridad de la Salud de 2002 de Tailandia estipuló que cada ciudadano debe tener atención médica integral. En 2009, el 76% de la población, alrededor de 48 millones de personas, fueron registrados en el Esquema de cobertura de salud universal, que provee tratamiento ambulatorio y para pacientes hospitalizados, atención de maternidad, atención odontológica y atención de emergencia. El esquema está completamente financiado por el Gobierno, con un presupuesto en 2011 de US$34

millones, US$70 para cada persona asegurada, lo que representa el 5,9% del presupuesto nacional.102 • México. En 2003 el Estado mexicano aprobó el

Seguro Popular, un esquema de seguros públicos que brinda acceso a atención de salud integral para familias pobres, anteriormente excluidas de la seguridad social tradicional. Los recursos públicos para la salud se han incrementado y se están distribuyendo más equitativamente. Se han expandido el acceso y la utilización de servicios de atención de salud. Los indicadores de protección financiera han mejorado. A fines de 2007, 20 millones de personas pobres se beneficiaban gracias a este esquema. 103 _{México es un país líder}