Early stopping

El último cuarto del siglo XX se caracteriza, entre otros variados aspectos, por la cri- sis del modelo social europeo. No sólo la ampliación del Estado de Bienestar a los paí- ses del sur se topa con serias dificultades sino que el propio modelo entra en crisis en los países del centro y norte de Europa. A esta crisis se pretende responder desde distintas direcciones, desde la mayor ortodoxia socialdemócrata de algunos países escandinavos, como Suecia, al neoliberalismo thatcheriano, pasando por la Tercera Vía del laborismo británico, reflejo de un proyecto de adaptación del Estado de Bienestar europeo a una ver- sión más social del modelo americano, inspirada en las reformas de Bill Clinton en Estados Unidos. Las dificultades de adaptación del modelo se perciben todavía en la actualidad, como demuestran las dificultades de Schröder en Alemania o los debates fran- ceses sobre la nueva orientación de la política social.

El origen de la crisis se encuentra en el final de los años de crecimiento sostenido y pleno empleo que habían sustentado el crecimiento del gasto social en Europa entre fina- les de los años 50 y mediados de los 70. La consolidación del pleno empleo estructural pone en crisis al modelo, apareciendo una creciente contradicción entre el aumento del gasto social y la capacidad financiera del sistema. En este sentido, el aumento del núme- ro de beneficiarios de los programas sociales, ligado fundamentalmente a la crisis eco- nómica de los años 70 y 80, introduce una fuerte presión al alza en el nivel de gasto en este tipo de programas que, desde luego, resulta problemático en un contexto en el que aparecen límites cada vez más nítidos en la capacidad de recaudación y gasto de las Administraciones Públicas.

La contradicción entre aumento del gasto social y recaudación fiscal refleja los pro- pios límites del modelo social europeo. En realidad, el diseño original del modelo de pro- tección social en los países europeos en ningún caso se configuró para desarrollarse en

un contexto caracterizado por altas tasas de desempleo. Más bien al contrario, en todos los Estados de la Unión Europea el sistema de protección social se perfiló en un periodo de altas tasas de crecimiento económico en el que las tasas de desempleo eran poco ele- vadas. Fue el propio Beveridge, uno de los padres del actual sistema de bienestar, quien anticipó nuestros problemas actuales al establecer que el modelo de protección social que se pretendía imponer no era compatible con altas tasas de desempleo de carácter estruc- tural.

De ahí que una línea fundamental de actuación para hacer frente a los retos a los que se enfrenta el Estado de Bienestar europeo haya consistido en redefinir las condiciones para conseguir reproducir unas condiciones de pleno empleo. Las políticas de flexibili- zación del mercado de trabajo y de apertura de los mercados, con la progresiva extensión de las áreas de mercado libre y unificado, constituyen sin duda la principal línea de inter- vención, una línea en la que Estados como España o Irlanda han cosechado sin duda éxi- tos a lo largo de los años 90.

Sin embargo, también es evidente que el Estado de Bienestar europeo se sustentó en un sistema de pleno empleo asociado en parte a unas reducidas tasas de empleo, con unas tasas de actividad femeninas todavía relativamente bajas. De ahí que una de las orienta- ciones básicas de las políticas de consolidación del modelo social europeo haya consisti- do en fomentar el aumento de las tasas de empleo, prestando particular atención a los colectivos tradicionalmente menos propensos a participar en el sistema productivo. Se desarrollan así los programas de activación orientados a los más jóvenes, la población mayor de 55 años y, con especial intensidad, a las mujeres. Entre ellos podemos mencio- nar algunos, como los New Deal británicos o los programas francés TRACE o CIVIS.

Estos programas de activación no se han limitado siempre a las dimensiones ligadas a la formación y al empleo sino que han tenido en cuenta las implicaciones sociales, par- ticularmente en términos de fomento de los programas de conciliación de la vida social y laboral. En este contexto, particular importancia han tenido los programas de guarderí- as y escuelas infantiles así como las distintas acciones orientadas a hacer posible la mater- nidad con la continuidad de la participación laboral.

Estas actuaciones han resultado fundamentales para la consolidación del modelo social europeo. Precisamente aquellos países que, como los escandinavos, han consegui- do un mayor impulso a las tasas de empleo han sido los que mejor han sabido hacer fren- te a los problemas del Estado de Bienestar.

Menor importancia real han tenido, en cambio, los programas directos de reparto del trabajo, como las 35 horas en Francia, programa cuyo impacto sobre el empleo no ha representado diferencias cualitativas respecto a otros países europeos. En realidad, los programas indirectos de reparto del empleo basados en la potenciación de la jornada a tiempo parcial y/o en el fomento de los servicios públicos, aún a costa de pérdidas rela- tivas en términos de competitividad y productividad, han resultado más eficaces. Lo demuestran de forma palpable los Países Bajos o países escandinavos como Suecia o Dinamarca, con tasas de empleo diferencialmente mayores que las de Francia o Alemania, los países europeos en los que destaca el mayor impacto de las políticas -direc- tas o indirectas, vía acuerdos y convenios de empresa- de reducción de jornada.

El aumento del gasto en programas sociales en general -y en los programas de garan- tía de ingresos en particular- ha resultado especialmente problemático cuando ha impli- cado un aumento cuantitativo significativo en los niveles del déficit público -con las con- siguientes consecuencias en términos de ralentización del crecimiento económico-, una significativa detracción de recursos destinados a otros programas de contenido más gene- ral y/o una incidencia relevante en el incremento de la presión fiscal sobre los colectivos sociales que, en la práctica, financian -a través de sus impuestos- estos programas. Éste fue precisamente el escenario dominante en la Europa de finales de los años 70 y prime- ros de los 80 del pasado siglo pero que, en buena medida, se ha ido extendiendo hasta ahora, en particular en los países con mayor atraso en materia social y económica res- pecto a los Estados punteros del centro y el norte de Europa.

La ruptura del modelo del pleno empleo y la crisis del modelo social europeo ha supuesto un replanteamiento del propio concepto de Estado de Bienestar, redefiniendo no tanto los objetivos como las prioridades del mismo. Los principales perjudicados han sido las personas que, en edad activa, venían dependiendo de los sistemas complementarios y asistenciales de garantía de ingresos, programas que en el periodo de crecimiento del Estado de Bienestar se consolidaron como prestaciones de contenido muy similar a las estrictamente contributivas del sistema de seguridad social y normalmente orientadas a consolidar niveles suficientes de bienestar.

Esta aproximación, en la que asistencia social y seguridad social tienden a confun- dirse en sus fines y en sus métodos de intervención, es la respuesta clásica que caracteri- za a los primeros modelos de garantía de ingresos (modelos nórdicos y centroeuropeos, fundamentalmente). En estos modelos, las prestaciones de garantía de ingresos aparecen como unas prestaciones más en el concierto del conjunto de prestaciones sociales -ancia- nidad, desempleo, etc.-, tendiendo en algunos casos a confundirse incluso con ellas -en lo que se refiere a la cobertura del desempleo, por ejemplo, tanto en Estados Unidos como

en Gran Bretaña-. En esta formulación la prestación se agota en sí misma, convirtiéndo- se a la vez en el instrumento y en el objetivo de la actuación (esté o no integrada en un Plan de actuación más amplio). El programa de garantía consiste fundamentalmente, de hecho, en hacer efectiva la prestación que hace realidad la garantía de ingresos mínimos. En sus orígenes, por tanto, las rentas mínimas garantizadas se configuran por tanto al margen de cualquier planteamiento de inserción. El objetivo principal, y en realidad exclusivo, es garantizar, en el contexto de la política general de seguridad y asistencia social, unos ingresos mínimos al conjunto de la población. Esta orientación estrictamen- te economicista resultaba ciertamente coherente con una realidad definida por altas tasas de crecimiento y bajos niveles de desempleo, realidad que era, precisamente, la que exis- tía en el momento en que se formularon los primeros modelos de garantía de ingresos.

La crisis del modelo saca a relucir no sólo el nivel de gasto que suponen estos pro- gramas sino algunos aspectos negativos de los programas tradicionales de garantía de rentas, tales como las situaciones de dependencia y cronificación o las problemáticas ligadas al fraude. Las críticas al welfare se asocian en buena medida a estas realidades tanto en Estados Unidos como en Gran Bretaña, dando origen no sólo a las recetas neo- liberales sino también a la denominada tercera vía, caracterizada por su crítica conside- ración de las políticas asistenciales tradicionales del Estado de Bienestar.

En el diagnóstico del nuevo laborismo británico y de su Gobierno, por ejemplo, el sistema welfare no sólo no resulta positivo para sus beneficiarios sino que, además, detrae recursos esenciales para el futuro de la sociedad en su conjunto, precisamente aquellos ligados al proyecto de modernización de los servicios públicos. Resulta por tanto imprescindible evitar la sangría que supone financiar el mantenimiento de situaciones de fracaso social, que no encuentran ningún tipo de salida en términos de integración social, en un momento en el que resulta imprescindible invertir en la empleabilidad de las nue- vas generaciones, en especial en el marco del sistema educativo y formativo, y en la reforma de los grandes servicios públicos.

En el mundo anglosajón se consolida, de hecho, la idea de que este tipo de progra- mas sociales inciden de forma excesiva en los colectivos no beneficiarios de las presta- ciones a través de una mayor presión fiscal, de un incremento en las cotizaciones socia- les y/o, lo que a menudo es tanto o más importante, a través de la presión sobre el nivel consolidado de los beneficios sociales más generales o universales.

Esta realidad de presión sobre los sectores más favorecidos puede llegar a percibirse además como algo injusto, señalándose agravios comparativos. De una parte, el agravio que supone de por sí el hecho de que personas mayoritariamente activas recurran a una

prestación de garantía de ingresos mínimos respecto a colectivos que obtienen su susten- to económico mediante su actividad económica, a veces con grandes dificultades -con- tratos precarios, bajos salarios, condiciones de trabajo difíciles, etc.-. De otra, la realidad de que el acceso a la prestación se realiza de una forma en el que se pone en tela de jui- cio el principio del vínculo entre el ingreso generado por el trabajo y el acceso a las dife- rentes formas de protección social. Se trata, de hecho, normalmente de prestaciones total- mente desligadas de cualquier contribución previa de los beneficiarios al sistema general de seguridad social.

Se da además la circunstancia de que el origen de la cronificación y del aumento del número de beneficiarios, con el consiguiente aumento del gasto, resulta con frecuencia una consecuencia directa de la propia configuración de los sistemas de garantía. Se con- sidera, en esta línea argumental, que son los propios programas los que generan su clien- tela, produciendo consecuencias perversas en términos de abuso, fraude o acomoda- miento en personas con capacidad para desenvolverse por sí mismas en el mercado de trabajo. La principal crítica social a la implantación de las medidas de garantía de ingre- sos se vincula, de hecho, a la convicción de que constituyen o pueden constituir un impor- tante desincentivo para el trabajo, en especial en momentos en los que resultan limitadas las oportunidades de empleo. El origen del problema está fundamentalmente en el dise- ño de los programas, diseño que no favorece los procesos de salida de la prestación.

En definitiva, según esta línea de pensamiento, si los programas de garantía de ingre- sos son injustos y gravosos para la parte de la sociedad que los financia, condicionando sus posibilidades de progreso económico, tampoco resultan realmente positivos para los propios beneficiarios en la medida en que, de una parte, favorecen su acomodación en la dependencia y, de otra, incluso les orientan hacia formas de vida situadas al margen de la vida social normalizada.

De esta forma, el sistema tradicional se presenta como un sistema incapaz de ofrecer el tipo de apoyo requerido en la sociedad de hoy, meramente orientado a mantener a las personas en la dependencia pasiva y con una fuerte propensión al fraude. En realidad, como se señala en el Reino Unido, en el marco del sistema tradicional los beneficiarios están atrapados en las prestaciones más que ayudados a salir de ellas. El sistema mantie- ne a la gente más que ayudarle a mantenerse a sí misma, incapaz de superar las distor- siones que le afectan.

Los aspectos señalados hasta ahora han supuesto, tanto en Europa como en Estados Unidos, la revalorización de las ideas relativas a la conveniencia de la salida de las pres- taciones de garantía de ingresos y a la inserción social, entendida fundamentalmente en

términos de acceso al empleo, considerando que ésta constituye la única salida positiva para la integración de la población en edad laboral. De esta forma, el derecho a unos ingresos mínimos se plantea de forma creciente en Europa como un derecho que no puede ser entendido al margen del principio de inserción.

En definitiva, como consecuencia de estos cambios, al menos en el caso de las per- sonas en edad activa, el derecho a unos ingresos mínimos queda vinculado, de forma indisociable, a un proceso de inserción social asumido como tal por el beneficiario, tra- tando con ello de hacer realidad otro derecho complementario al de unos ingresos garan- tizados, el derecho a la inserción.

Esta es la nueva respuesta que se introduce en Europa a través del RMI francés y que se difunde posteriormente en otros países (Luxemburgo, muchas Comunidades Autónomas Españolas, Portugal), habiéndose recientemente convertido en una especie de modelo ideal a nivel europeo, con un propio refrendo jurídico-político a este nivel.

La aprobación por la Comisión Europea de Recomendación 92/441/CEE ratifica en efecto la tendencia europea a la convergencia en torno al modelo que combina prestación de garantía de ingresos e inserción. Como se señala en el Considerando (5) de la Recomendación, conviene continuar los esfuerzos y consolidar el acervo de las políticas sociales, y adaptarlas al carácter multidimensional de la exclusión social, lo cual implica

asociar a las diversas formas necesarias de ayuda inmediata (principalmente económi- cas) medidas encaminadas regularmente a integrar económica y socialmente a las per- sonas afectadas. En el Considerando (4) de la Recomendación, igualmente, se considera

necesario acompañar las políticas generales de desarrollo económico mediante políticas específicas, sistemáticas y coherentes de integración.

Pero los problemas del Estado de Bienestar no se vinculan únicamente a la reformu- lación de las políticas de empleo o al equilibrio entre servicios y prestaciones. También se ven condicionadas por los grandes cambios sociales y demográficos que ha conocido nuestra sociedad. Centrándonos en los que han afectado más directamente al gasto social, cabe destacar fundamentalmente dos: los cambios en los modelos de familia y el proce- so de envejecimiento.

Por lo que respecta a los modelos de familia, la principal implicación en términos de demanda de servicios y prestaciones sociales ha sido el incremento del número de fami- lias monoparentales, fundamentalmente como consecuencia del aumento del número de divorcios y separaciones. Como es bien conocido, las familias monoparentales se carac- terizan por una situación de precariedad económica diferencial que les sitúa como

demandantes potenciales tanto de servicios como de prestaciones económicas de garan- tía.

El número de este tipo de familias resulta sin embargo reducido. Más problemático resulta el problema del envejecimiento, en especial en un país en el que -como sucede con Euskadi- la crisis económica, con su incidencia en el desempleo y en la pobreza, ha provocado un auténtico bloqueo estructural en los procesos de reproducción social y demográfico cuyo máximo exponente es la caída de los indicadores de fecundidad y de natalidad a niveles desconocidos en la historia demográfica mundial.

La drástica reducción de los niveles de fecundidad en España y en Euskadi ha deter- minado una extraordinaria caída de la natalidad en nuestro país. Una de las principales consecuencias de esta evolución demográfica es una radical transformación de la estruc- tura poblacional que, particularmente a partir de la tercera década del siglo XXI, puede desembocar en muy elevadas tasas de envejecimiento de la población. El diseño futuro de la política social en ningún caso puede ser ajeno a una realidad que condicionará nega- tivamente el margen de actuación económica del sector público. En este sentido, cabe destacar el incremento en el gasto social que supondrá mantener el nivel de protección actual, en particular en materia de pensiones pero también de gestión de servicios fuerte- mente condicionados por la demanda de la población de mayor edad, como la sanidad o los servicios sociales. Esta presión sobre el gasto se acentuará, además, si se busca mejo- rar el actual modelo de servicios, en especial en algunos sectores actualmente poco de- sarrollados. La protección a las personas dependientes supondrá por ejemplo la poten- ciación de un ámbito de intervención de los servicios públicos que tendrá importantes repercusiones en el nivel de gasto.

En un trabajo reciente del Comité de Política Económica de la Unión Europea1_{, se}

estima que el gasto en pensiones públicas en España podría pasar de cifras de 9-10% del PIB entre los años 2000 a 2020 a 12,6% en el año 2030 y a 16% en el año 2040. El incre- mento proyectado entre 2020 y 2040, periodo en el que se concentra en realidad el pro- ceso de cambio, se sitúa en 6,1 puntos porcentuales del PIB. En cuanto al aumento del gasto en salud y cuidados a largo plazo que se derivan del mencionado estudio, podría estimarse en torno a 2,5 puntos del PIB entre 2000 y 2050. Por supuesto, cualquier mejo- ra del sistema, por ejemplo un aumento de las pensiones medias, repercutirá en un aumento paralelo del peso relativo del gasto social en el PIB.

1 _{European Commission, Economic Policy Committee, Budgetary challenges posed by ageing populations,} Brussels, 24 October 2001. EPC/ECFIN/655/01-EN final.

En contraste con el incremento de la necesidad, el proceso de envejecimiento podría tener una incidencia negativa sobre el PIB per cápita. No pueden olvidarse, de hecho, las implicaciones de un fuerte aumento diferencial del porcentaje de población anciana, situada al margen del sistema productivo.

Es cierto que las perspectivas demográficas recientes resultan algo más favorables, sobre todo por el impacto positivo de la inmigración. En este sentido, las proyecciones de población del INE realizadas a partir del Censo de 2001 muestran, respecto a las rea-