Equivalence between Regularization and Constraint Satisfaction

la experiencia del Fondo de

Desarrollo Local

b) Cogestión. Etapa que intenta enmendar las deficiencias de la autogestión esclareciendo las re- glas que rigen los deberes y derechos de las partes implicadas por medio de un contrato entre la entidad promotora (Nitlapán-Fondo de Bancos Locales) y los representantes de la localidad constituidos en juntas directivas. La delimitación de los atributos de cada entidad fue un pa- so adelante, y clave, en la profesionalización del Programa, aunque al precio de disminuir la participación de los agentes locales.

c) Modelo empresarial. Situación actual que se perfila como la etapa de madurez del Programa, en la que se ha reducido a la mínima expresión el peso directivo de las contrapartes locales co- mo una forma de establecer en cuanto a las operaciones un control ágil, unidireccional, y con la perspectiva de obtener una constitución legal y administrativa específica, que garantice de cara a los usuarios y a los financiadores el manejo eficiente de los recursos.

El sistema, que empezó con una serie de pequeños fondos revolventes, convertidos luego en bancos comunales autogestionados con asistencia técnica externa, tras la legalización de las actividades en el marco de una organización financiera sin fines de lucro, adoptó su forma actual de empresa uni- ficada con sucursales locales, es decir, de un sistema que mantiene políticas homogéneas (plazos, ta- sas de interés, perfil profesional de los empleados) y un control centralizado, donde los gerentes de cada sucursal –profesionales asalariados de la institución– periódicamente rinden cuentas de su gestión ante una Dirección Ejecutiva que, a su vez, reporta y consulta con una Junta Directiva, ins- tancia máxima de dirección, como ocurre en la banca comercial.

Este artículo no sólo describe esta evolución. También hace un análisis crítico de los argumentos uti- lizados para legitimar los cambios en el sistema de gestión y discute algunas opciones. Aparte de la evolución en el diseño de la empresa financiera, también se describe la evolución de los productos financieros y la tecnología de las operaciones crediticias. El artículo describe experiencias con gru- pos de fianza solidaria, varios tipos de garantías, la paulatina formalización de los contratos crediti- cios, diversos mecanismos de incentivos (renovación condicional) y las sanciones legales, sociales y morales. Además, analiza la importancia de crear y mantener una legitimidad local alrededor de las reglas del crédito. En el diagnóstico también se analiza la tensión entre la búsqueda de una rentabi- lidad mínima y una formalización de las operaciones crediticias, y la opción inicial de desarrollar una oferta de crédito para pequeños productores rurales.

Además de presentar aspectos descriptivos, se hace un análisis más detallado de los problemas con cada modelo y su relación con la institucionalidad rural local en los territorios. Se enfatiza la nece- sidad de garantizar la legitimidad local de las reglas del juego en todas las fases de este cambio. Se reflexiona también sobre el impacto que podría tener a su vez un FDL permanente en los procesos de innovación institucional local más allá de las finanzas mismas. En esta reflexión conclusiva se re- toma la perspectiva inicial de la intervención del FDL con su objetivo explícito de contribuir al fo- mento de formas de organización rural más democráticas. Se analiza cómo y bajo qué condiciones la presencia de una empresa especializada en finanzas, aparentemente sin estos fines explícitos de democratización, podría ser una pieza clave importante de una transición a estructuras organizati- vas rurales más democráticas y mercantiles.

Contexto

La democratización del crédito rural que se produjo en la década de los 80, siguiendo el compás de la distribución de la tierra, permitió que la pequeña y mediana empresa campesina obtuviera acce- so a recursos financieros por montos sin precedentes, aunque nunca en proporción a su importan- cia productiva. El crédito se transformó en un mecanismo de compensación social que buscaba mi- tigar el impacto de la pérdida de poder adquisitivo, causada por la inflación galopante y la desarti- culación de las redes comerciales e infraestructura vial destruida por la guerra. La compensación lle- gó al extremo de basarse en tasas de interés reales negativas y sucesivas condonaciones, que hicie- ron del crédito un instrumento político más en las relaciones entre el Estado y el campesinado. El cambio de gobierno en 1990, hacia una Administración que pretendió aplicar con severidad el Programa de Ajuste Estructural (PAE), cambió las reglas del juego: hubo restricción de las interven- ciones del Estado, menos transferencias sociales, reducción de aranceles, eliminación del monopo- lio estatal sobre el comercio exterior, liberalización de precios mediante la eliminación de controles y subsidios, y privatización de 350 empresas estatales del Área Propiedad del Pueblo, después Área Propiedad de los Trabajadores.

El cambio significó que de inmediato más de 100 mil campesinos y finqueros quedaron sin acceso al crédito. La banca privada resucita con la creación de la Superintendencia de Bancos y otras institu- ciones financieras en 1991, y la constitución de 7 bancos privados y 10 casas de cambio. Pero la rees- tructuración del Banco Nacional de Desarrollo (BANADES) –que implica el cierre de 60 sucursales y la reducción de 4,800 empleados a 1,300– disminuyó sensiblemente el financiamiento agropecua- rio al orientar sus operaciones hacia rubros considerados rentables y menos riesgosos, como la ga- nadería extensiva. Los requerimientos para obtener préstamos se hicieron más severos y convencio- nales, situación que, en definitiva, es expresión de que la banca privada carece de la tecnología fi- nanciera apropiada para colocar fondos en el sector rural.

Esta contracción del crédito es simultánea al golpe que reciben los pequeños productores con la apertura de los mercados centroamericanos y la consecuente avalancha de productos de importa- ción que compiten con los artículos nacionales. Este hecho, unido a la dramática caída de los precios del café y otros rubros transables, agudizó la recesión económica, el endeudamiento y descapitaliza- ción de las unidades económicas rurales (Bastiaensen, 1994:37). En este contexto surgen múltiples iniciativas de financiamiento para la pequeña y la mediana empresas, impulsadas por ONG y coope- rativas de ahorro y crédito, que operan con fondos de la cooperación internacional, que reproducen las prácticas clientelistas del Estado en los 80: mezclan crédito y subsidio, y por su carácter ostensi- blemente transitorio generan bajos niveles de recuperación que hacen aún más breve su existencia.

Tecnología financiera y resultados

Diagnóstico del problema y estrategia del programa

El germen de lo que sería el Fondo de Desarrollo Local (FDL) inició operaciones en 1989, al princi- pio como parte de un programa de capacitación de líderes campesinos, para convertirse más tarde

en una red de bancos campesinos en torno a los cuales se formaría una "masa crítica", cuya organi- zación pondría coto a la recesión en el agro. Las capacitaciones a líderes fueron el primer paso de un proceso eminentemente organizativo, cuyo segundo escalón consistió en detectar las necesidades más acuciantes y las intervenciones más oportunas de desarrollo. La demanda de crédito se presen- tó de inmediato como el requerimiento fundamental. Organización y acceso a financiamiento se plantearon como dos instrumentos al servicio de la democratización del agro. Estos dos objetivos, vistos al inicio como indisolublemente imbricados, se dieron cita en un dispositivo metodológico: los grupos de fianza solidaria, que, en la tecnología financiera aplicada un poco a tientas, fueron expre- sión de la voluntad de generar un sistema que promoviera la cohesión, la asociación y la apropiación social. Esta modalidad de garantía era la bisagra de un sistema que buscaba democratizar el poder local (Mendoza, 1993:4).

Gestión del programa: diseño y funcionamiento

En esta primera etapa pueden distinguirse tres fases, cada una de las cuales supone un avance en los mecanismos de participación local. La primera fase se caracteriza por la formación de los líderes lo- cales, de quienes se esperaba que encarrilaran la organización local hacia modelos que superaran el verticalismo que marcó la relación entre el Estado-Partido y el movimiento campesino. Los présta- mos fueron, en principio, incentivos para la organización. La segunda fase introduce el ahorro como requisito para involucrar a los beneficiarios en acciones concretas y mejorar su participación en la toma de decisiones y las recuperaciones. Al haber dinero local en juego ("dinero caliente") se espe- raba disminuir la tasa de mora. En la tercera fase se promovió la compra de acciones de los bancos campesinos para consolidar la apropiación social de los recursos. En esta fase se establecieron los reglamentos internos de los bancos (Rodríguez, 1993:1). Por lo que toca a sus aspectos más neta- mente financieros, estas fases también se distinguen por la concesión el crédito en especie, el paso a crédito en metálico, y, finalmente, por el fortalecimiento del sistema contable y administrativo (in- troducción de contador y definición de normas).

Gradualmente las actividades financieras fueron adquiriendo mayor peso, y los profesionales de Ni- tlapán se transformaron de educadores populares a promotores del desarrollo. Un abanico de tareas absorbía su tiempo: diseño de proyectos, seguimiento al crédito, asistencia técnica agropecuaria y realización de estudios de caso. Su doble rol de promotores/investigadores no permitió una fuerte presencia en los territorios. No parecía haber en ello contradicción alguna con los objetivos. La pre- tensión de que los bancos campesinos fueran autogestionarios era compaginable con un seguimien- to distante. En el nivel local se habían articulado diversas instancias responsables del monitoreo de la gestión crediticia, e iban desde los grupos de fianza solidaria hasta las juntas directivas. La Asam- blea General de socios constituía la instancia máxima de decisiones a la cual el resto de entidades debían rendir cuentas. Las decisiones inmediatas, como la recepción y aprobación de las solicitudes de crédito, eran tomadas por los comités comarcales.

Toda la estructura estaba copada por líderes campesinos, muchos de los cuales había trabajado o aún estaban afiliados a la Unión Nacional de Agricultores y Ganaderos (UNAG), el gremio campesi- no más fuerte del país. Así fue como la democratización mal entendida descuidó los aspectos más elementales de la concesión del crédito: no se hacían programaciones de flujos de caja, no había li- bro de caja, muchas manos entraban en la contabilidad, cualquier miembro de la Junta Directiva po- día hacer cobros y aprobar solicitudes de crédito, etc. De hecho, estos préstamos carecían entera- mente de validez jurídica. Los recibos en que escuetamente se hacían contar las condiciones de los

préstamos obligaban quizás moralmente a algunos deudores –en verdad, muy pocos–, pero no cons- tituían una garantía de cobro para los acreedores. Y para colmo, sólo obraban en poder de los deu- dores.

Productos financieros y sus resultados

Los beneficiarios de los bancos campesinos eran predominantemente productores agropecuarios, algunos de los cuales diversificaban su labor con actividades comerciales. Aunque las tasas de inte- rés –del 10 al 12%– para la agricultura y ganadería eran relativamente bajas, los plazos promedio –que no pasaron de 11 meses en 1992 y descendieron a 6.5 meses en 1993 (Gómez, 1997:15)– no eran en modo alguno idóneos para permitir inversiones de largo plazo. Los montos promedio llegaron a los 351 dólares en 1992 y bajaron a 146 dólares en 1993. Al final de esta etapa los bancos campesi- nos llegaron a manejar más de 80 mil dólares (Doligez, 1993:15), distribuidos en 27 bancos y más de 600 familias. De ese capital, más de 30 mil dólares no fueron recuperados. Los mejores casos de re- cuperaciones en Masaya eran del 87 y el 97%. El indicador financiero que recibía mayor atención era el índice de recuperaciones, y no la morosidad, lo cual inducía a engaño, porque podía presentarse una recuperación de 79% y una morosidad de 27% (Gómez, 1995:9). Ello era posible porque las re- cuperaciones no se calculaban como la cantidad recuperada del monto vencido del principal, sino que abarcaban todo el dinero pagado a los bancos, incluyendo los intereses cobrados. De ahí la dis- torsión.

Para poner un mínimo orden en esta situación, en 1992 se creó el Nitlafondo, precursor del nivel central del FDL y encargado de captar recursos externos para los bancos campesinos. El Nitlafondo condicionó las futuras inyecciones de fondos al desempeño financiero de los bancos campesinos. Es- te giro en las reglas del juego se presentó a las juntas directivas como el requisito para pasar a las li- gas mayores. Pero aun entonces las exigencias fueron llamativamente laxas: en marzo de 1993 se fi- jó una tasa mínima de recuperación del 50%. Aunque este porcentaje se fue elevando hasta llegar al 80% a finales de 1993, todas estas medidas de control remoto financiero se mostraron insuficientes frente al proceder muy discrecional de las juntas directivas. Incluso la oferta del Nitlafondo de dejar en concepto de capital semilla el equivalente a lo captado como ahorro local tuvo magros resultados.

Cuadro 1. El programa de financiamiento en cifras en 1993