Chapter 4: Research methodology
4.7 Ethical consideration
Las normas generales fijadas por el legislador que deben presidir la actividad de la Administración constituyen una garantía para los administrados, y que podemos sintetizar en la siguentes normas:
- Deber de la Administración Pública de actuar según los criterios de economia, celeridad y eficacia (artículo 29 LPA)108 Estos criterios se conciben como verdaderas normas juridicas básicas sea para las garantías de los administrados sea para la organización de la Administración en sentido de gestión empresarial. A estos fines responden los preceptos relativos al deber de normalizacion y racionalizacion como tecnicas a emplear por parte de la Administración pública (artículo 31); la unidad de los expedientes y resolución única en materia de autorizaciones o concesiones, aunque intervengan varios organismos (artículo 39)109; el periodo maximo para la conclusion del procedimiento en seis meses (art. 61); el plazo maximo de diez dias para todas las notificaciones concernientes sea la resolución final, sea de cualquier otro acto relativo al procedimiento que tengq que ser notificado (art. 79) 110.
108 Artículo 29 “La actuación administrativa se desarollará con arreglo a las norma de economia, celeridad y eficacia”. 109 Artículo 39 “Cuando se trate de autorizaciones o concesiones en las que, no obstante referirse a un solo asunto u
objeto, hayan de intervenir con facultades decisorias dos o más Departamentos ministeriales o varios Centros directivos de un ministerio, se instruirá un solo expediente y se dictará una resolución única.”
Con respecto éste artículo 39, la norma número 7 de la Orden de 22 de octubre de 1958 por la que se dictan normas para el funcionamiento de las Oficinas de Información prevista en el artículo 33 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en orden a las informaciones sobre los expedientes mixtos que los interesados tendrán derecho a conocer según el artículo 62 de la LPA, añade “En los expedientes a que hace referencia el artículo 39 de la Ley, la información permanecerá cenralizada en todo momento en el Departamento que con competencia especifica lo inicie y al cual corresponda su resolución sin que el consultante tenga que solicitar la información de los distintos Organismos, Centros o Ministerios que, además de aquél, tengan intervención en el asunto.”
110 “(...) las aludidas directrices no se conciben como simples enunciados programaticos, sino como verdaderas normas
juridicas, al habilitar a la Administracion de una vez para siempre para adoptar cuantas medidas repercutan en la economia, celeridad y eficacia de los servicios; a estos fines responden preceptos relativos a la normalizacion de documentos; racionalizacion, mecanizacion y automatizacion de los trabajos en la oficinas publicas; creacion de Oficinas de informacion y Reclamaciones, y fijacion de horarios adecuados para el mejor servicio de los administrados, etc.. (...)” y “cuando determinadas actividades de los particulares (...) debian interesarse simultanea o sucesivamente de varios Centros o Departamentos (...) los asuntos en que hayan de intervenir con facultades decisorias dos o mas Departamentos ministeriales o varios Centros directivos de un Ministerio, se instruirà un solo expediente y se dictara
Como ha destacado la doctrina la estructura y funcionamiento de la Administración pública además de obedecer a principios y reglas jurídicas concernientes a las atribuciones de cada órgano, poderes jerárquicos, normas de procedimiento, derechos de los administrados, obedece también a principios y normas de organización empresarial siendo la misma una gran empresa que cuenta con una extensa red de oficinas y servicios. Para LÓPEZ RODÓ la normas referentes a la dirección, la programación, la coordinación, el régimen del personal y las relaciones públicas, son de intender para lograr una mejora de la productividad111. Y apunta como la LPA “ha procurado conjugar los criterios jurídicos con los que la moderna terminología llama «ingeniería administrativa». Efectivamente, en la elaboración del proyecto han intervenido, junto a los letrados, varios ingenieros, economistas y estadísticos. En suma, la nueva Ley pretende dar fuerza jurídica a una serie de principios que aumenten el rendimiento de la gestión administrativa y abaraten su coste. Por eso se establece que en todo caso será requisito previo a la creación de un órgano administrativo el estudio económico del coste de su funcionamiento y del rendimiento o utilidad de sus servicios, así como que no podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes, si al proprio tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos. Este sometimiento a normas de economía viene preceptuado en primer lugar en los artículos 3-6, 10, 29, 30-35, y 78”112.
Dentro de estas normas definidas por LÓPEZ RODÓ «de economía», conviene señalar aquellas estrechamente reacionadas con la recepción del management (que se suele designar
una resolucion unica, que correspondera al Ministerio o Centro que tenga una competencia mas especifica en relacion con el objeto de que se trate. (...). La unidad del expediente y de resolucion se mantiene tambien cuando para un mismo objeto deban obtenerse autorizaciones u otros acuerdos de organismos autonomos, que se limiteran a intervenir, en la forma antes indicada, en el expediente instruido por la Administracion. (...). Por lo que se refiere a terminos y plazos, la ley resuelve con claridad todos los supuestos posibles dotando con ello a los particulares de un completo instrumento de seguridad en sus relaciones con la Administracion. (Exposicion de los motivos, capitulo IV, Ley de 17 de julio de 1958).
111 L. LÓPEZ RODÓ, La Administración Pública y las transformaciones socio-económicas, Madrid, 1963, págs. 68 y
ss.
con las funciones de prever, organizar, mandar coordinar y controlar) y que en la Administración española parece ser desconocida hasta la promulgación de la LPA113.
Así que según parte de la doctrina la recepción del management ha sido recogida primariamente por la LPA en los artículos de 3 a 7 que preven la centralización de la maquina administrativa y permiten relaciones de transferencia del ejercicio de funciones o competencias en sentido descendente (delegación) o ascendente (avocación). En particular los artículos de 4 a7 efectúan una división horizontal territorial (artículo 5) y funcional (artículo 6)114; mientras que el artículo 35 contiene el germen de lo que será la clasificación del puesto de trabajo115; en fin el artículo 78 apartado 1 intenta poner fin – por lo menos en materia de comunicaciones entre órganos – a la multiplicidad de escalones piramidales con los cuales estaba estructurada la Administración116, estableciendo que:
“La comunicación entre órganos administrativos se efectuará siempre directamente sin que puedan admitirse traslados y reproducciones a través de órganos intermedios.”
113 Vid. M. HEREDERO HIGUERAS, La recepción del management en la ley de procedimiento administrativo de
1958, en Revista General de Derecho, núm. 17, 2008, pág. 1, el cual describe la organización de la Administración basada en la “técnica del mando militar”, o sea “una estructura más o menos piramidal, cons subdivisiones sucesivas (…) que descendía hasta el nivel de subnegociado” con ausencia de los puestos de mero asesoramiento o estudio. “Esta correspondencia no tenía una base normativa” y “era precisamente una de las causas de la impruductividad de la Administración” dado que “Se trataba de una estructura forzada, que en su momento vino impuesta por la centralización, la cual, a su vez, implicaba un control escalonado de la actuación. En ella imperaba un predominio de los órganos de mando, una multiplicidad de escalones, a modo de unos enlances necesarios para trasmitir la coluntad del jefe, una cierta uniformidad que permetiera aplicar las órdenes de manera rápida y completa, la existencia de circunscripciones muy reducidas. La realidad muestra que esta estructura militar o cuasimilitar no se compagina con la realidad de la función directiva de la Administración. (…) Al margen de esta inadecuada estructura cuasi-militar, la concepción de la dirección estaba ligada a la materia objeto de la actividad directiva. La dirección de un hospital, por ejemplo, era algo proprio de médicos, pese a que el director de un hospital debe enfrentarse en su gestión cotidiana con problemas que no guardan relación con el ejercicio de la medicina: obras, compras, problemas de personal, presupuestos, etc. (…) Por último, imperaba entre los administrativistas, la concepción de que la administración consistía sustancialmente en la ejecución de las leyes o reglamentos.” (págs. 1-3).
A ésta última función contestó LÓPEZ RODÓ afirmando que “La administración no tiene por exclusiva finalidad declarar el derecho – para esto están los tribunales -, sino servir a la magna empresa de promover el bienestar social. El procedimiento que encauce la acción administrativa ha de parecerse, sobre todo, a las normas prácticas que presiden la gestión de una gran empresa.”, (L. LÓPEZ RODÓ, Directrices de la ley de procedimiento administrativo…, ob. cit., pág. 21.
Alguna reserva ha sido mostrada por GARCÍA DE ENTERRÍA en considerar la Administración pública como empresa
Vid., E. GARCÍA DE ENTERRÍA, La Administración española, Madrid, 1972, pág. 17, “El autor no siente
primariamente la Administración como empresa, sino (…) como Estado, como organización insertada en, y al servicio de la comunidad política. Bien entendido, ello no implica prescindir de aquellos principios estructurales puramente formales y, en efecto comunes a cualquier tipo de organización.”
114 Vid. M. HEREDERO HIGUERAS, ob. cit., págs. 9-10. 115 Ibid, págs. 13-16.
El legislador al fijar estas normas generales que deben presidir la actividad de la Administración, complementa las garantías que el Estado debe a los administrados con una serie de normas jurídicas que tienden a elevar el rendimiento y la productividad de la máquina administrativa117. Conviene destacar que la idea de productividad y la importancia de una reforma administrativa en este sentido fueron importadas de Francia. En Francia se había publicado una obra de título muy ambicioso: La productivité, por Jean Fourastié, y además Francia había creado una Comisaría para la productividad. Por ende Francia tenía un Ministro encargado de la Reforma Administrativa. Todas estas circustancias tuvieron influencia en España118. Ahora continuamos con la enumeración de las garantías para los administrados puestas por la LPA:
- Motivación de los actos administrativos (artículo 43);
- Derecho de los interesados a conocer, en cualquier momento, el estado de su tramitación artículo 62);
- Responsabilidad del Jefe o funcionario del despacho en orden a la tramitación de los asuntos que tuvieran a su cargo (artículo 76):
“Los Jefes o funcionarios que tuvieran a su cargo el despacho de los asuntos, serán responsables de su tramitación y adoptarán las medidas oportunas para que no sufran retraso, proponiendo lo conveniente para eliminar toda anormalidad en la tramitación de expedientes y en el despacho con el público.”
117 Las normas relativas a la mejora de la productividad son aquellas que hacen referencia a la racionalización (artículo
30) - la cual “debe descansar en los siguientes principios: reducir gastos, reducir el trabajo del personal, evitar pérdidas inútiles de tiempo. Ello se logra mediante la organización, simplificación y el control del trabajo, a cuyos fines contribuyen la normalización y la mecanización.” Se añade además que la racionalización “no puede hacerse por medio de disposiciones legales, sino estudiando y analizando caso por caso y proponiendo las soluciones más sencillas y razonables. Y esto sólo lo pueden realizar equipos de especialistas en organización cuya misión sea exclusivamente la de estudiar todos los procesos burocráticos” por ese motivo la LPA no da normas concretas sobre esta cuestión -; la mecanización (artículo 31 apartado 2 ) del trabajo cuando esta haga económico estos procedimientos; la normalización de documentos y expedientes administrativos (artículos 29, 30 y 31) - o sea el establecimiento de normas concretas para la confección de determinado objeto o cosa. Es una faceta de la simplificación -; y en fin el fomento de las Relaciones Humanas (artículos 33 y 34) con el establecimiento de las Oficinas de Información y de las de Inciativas y Reclamaciones. Todas estas medidas fueron concebidas por el legislador para aumentar la productividad de la Administración en el sentido que ayudan en simpificar y mejorar el trabajo, eliminar errores, hacer más efectivo el control, economizar el tiempo, reducir gastos materiales y reducir y facilitar el trabajo del personal. Veáse J.M. CASALS MARCÉN, La productividad en la nueva ley de procedimiento administrativo, en Documentación
administrativa, agosto septiembre, 1958, pags. 57-68.
A este artículo añadimos también el precepto sancionado por el artículo 77 sobre el derecho de los interesados a reclamar quejas contra los defectos de tramitación y responsabilidad del funcionario en el caso de que la queja sea estimada:
“En todo momento podrá reclamarse en queja contra los defectos de tramitación y, en especial los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados u omisión de trámites que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto. La queja se eleverá al superior jerarquico de la autoridad o funcionario que se presuma responsable de la infracción o falta, estandose el precepto infrigido y acompañandose copia simple del escrito (...) La estimación de la queja podrá dar lugar, si hubiese razones para ello, a la incoación de expediente disciplinario contra el funcionario responsable de la infracción denunciada. En ningún caso se suspenderá la tramitación del procedimiento en que se haya producido”.
Se trata de unas normas que imponen un deber general de diligencia por parte de los funcionarios encargados de los asuntos y a las cuales deben ser reconducidas todas las demás normas contenidas en los articulos de 81 hasta 93 del Titulo IV de la LPA, que como veremos más adelante constituyen las tareas – aunque no exaustivas - del funcionario instructor responsable del procedimiento.
Los artículos 76 y 77, ademas de establecer la responsabilidad de los funcionarios responsables de los tramites, si puestas en conexión con las normas del titulo IV nos ayudan a precisar quien sea el instructor del procedimiento o sea el responsable del mismo. Son normas, a mi parecer muy importantes porque ponen la semilla para crear aquel dialogo de trasparencia y también de colaboración entre Administración y administrado y lograr la participación de los mismos en la elaboración de la resolución, superando la concepción ochocentista de una Administración autárquica y anonima. Este cambio ha sido posible porqué como a puesto de relieve la doctrina “ Por un lado, cambia la concepción de la relación entre el Estado y la sociedad, y por tanto, el papel de la Administración. De la Administración autoritaria se pasa a la Administración prestacional (...). Por otra parte, los ciudadanos reivindican su condición de tales y exigen más y mejores servicios, conocer los
procesos decisiorios de la Administración y participar en sus decisiones”119 para buscar una mejor realización del interes general. Y en esta tarea es imprescindible la presencia de los administrados - que ostentan la condicion de interesados - en dictar las resoluciones más adecuadas, “porque el sistema de Derecho Administrativo se explica por el juego dialéctico de dos conceptos contrapuestos: prerrogativa administrativa y garantía del particular.”120 Y
“la colaboración de los administrados es una de las grandes metas que esta Ley se propone”121.
Pero no solo los artículos 76 y 77 piden que la Administración no sea un conjunto indescifrables de personas que bajo el nombre de organo actuen en todo anonimado. Aquí se requiere que el procedimiento sea puesto bajo un funcionario responsable que vigile su tramitacion y se haga cargo de adoptar las medidas oportunas para que no sufra retraso, proponiendo lo conveniente para eliminar toda anormalidad en la tramitación de expedientes y en el despacho con el público122. El artículo 76 ademas asume mucha importancia en los casos de los procedimiento formazalidos. El Tribunal Supremo en la sentencia núm. 13724 de 12 de febrero de 1986 Sección 1ª, (ponente F. GONZÁLEZ NAVARRO) una vez por todas pone de manifiesto con claridad la función de los trámites previstos en el Capitúlo II del Titúlo VI de la LPA: “En el Ordenamiento español es posible distinguir, con tada claridad a partir de la Ley de 17 de julio de 1958, norma preconstitucional de singular relieve por su calidad técnica y que aún hoy constituye la cabecera del correspondiente grupo normativo, dos tipos de procedimientos administrativos: aquellos cuya tramitación viene preestablecida por el Derecho positivo (y que por eso se les ha podido llamar «procedimientos formalizados») y aquellos otros en que se deja en libertad al instructor para
119 J. TORNOS MAS, Prologo, en J. PONCE SOLÉ, Deber de buena administración y derecho al procedimiento
administrativo debido: Las bases constitucionales del procedimiento administrativo y el ejercicio de la discrecionalidad, Valladolid, 2001, pág. 21.
120 F. GONZÁLEZ NAVARRO, ob. cit., pág. 597.
121 L. LÓPEZ RODÓ, Directrices de la ley de procedimiento administrativo, ob. cit., pág. 21 .
122 Como tendremos ocasión de ver más adelante, la Ley italiana núm. 241 de 1990 en el artículo 8 let. c) se preocupa de
dar efectividad a este precepto y obliga a la administración publica a comunicar a los interesados “el despacho y la persona responsable del procedimiento”.
fijar la tramitación (que son la mayoría de los procedimientos que se emplean y que se les designa como «procedimientos no formalizados»). Precisamente el titúlo IV de la Ley citada lo que contiene no es un procedimiento tipo – que pudiera equipararse al «mayor cuantía civil» -, sino un arsenal de herramientas procesales a disposición del instructor que las utilizará, según convenga en cada caso, o según, la norma aplicable se lo imponga en otros. Es así como el legislador de 1958 solucionó inteligentemente el arduo problema de establecer una regulación general del procedimiento administrativo en que pudieran tener cabida el sinfín de actuaciones de la Administración Pública. En aquellos casos en que el procedimiento aparece preestablecido o formalizado, el orden ritual prescrito en la norma se impone al instructor del procedimiento que ve de esta manera como imperativamente se le marca el cauce que ha de seguir para el ejercicio de las potestades de que está dotada la Administración. Y esto no por puro capricho, sino porque en esos casos, se ha considerado necesario acentuar el rigor de la forma afirmando junto a la idea de eficacia la de garantía. Cuando se trata de ejercitar la potestad sancionadora, el más exquisito cuidado en la observancia de la forma se impone. Porque es la potestad sancionadora de la Administración, potestad sumamente grave y temible cuyo ejercicio, como el de la potestad punitiva general del Estado, debe verse rodeada de las máximas cautelas.”123
La idea que en esta sede interesa fijar es que al instructor la ley demanda una tarea muy importante dado que “hay casos en que el fin que persigue la actuación administrativa ha de lograrse siguendo un cauce ritual diseñado por el legislador, el cual ha indicado en qué orden y en qué momento han de realizarse todos y cada uno de los trámites que integran el procedimiento de que se trata (procedimientos formalizados), mientras que hay otros muchos en que el fin público a alcanzar no tiene legal ni reglamentariamente señalado el camino, sino que éste lo fija en cada caso el instructor del procedimiento, atendiendo las
ideas de simplicidad, eficacia y garantía (procedimiento no formalizado).”124 Y en esta tarea el instructor regulará su andadura a través de aquellos trámites que repute necesarios para lograr el fin. La LPA en estos casos es “a modo de un depósito de instrumental jurídico en el que el instructor pueda encontrar siempre la herramienta que necesite. De manera que utilizará todas, algunas, o una sola, según las exigencias de cada caso”125. Sin embargo la
discrecionalidad del cual goza el instructor en los procedimientos no formalizados debe siempre “dejar constancia indubitada de lo actuado y para evitar perjuicios a las partes o terceros”126.
El mérito innegable del legislador español de 1958, como ha apuntado GONZÁLO NAVARRO, ha sido “concebir la correspondiente ley cabecera de grupo de un arsenal de las posibles herramientas procesales necesarias para la obtención de los fines asignados a la Administración en un momento dado, cualesquiera que éstos puedan ser. Que el correspondiente cauce procesal se halle o no formalizado (…) Como ley cabecera de grupo normativo, la LPA se limitó a fijar las reglas esenciales que sirven para orientar, preservar y economizar aquél.”127 Esta concepción se ha mantenido también bajo la Ley de 1992.