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objetivo?

No. El diseño del Programa es adecuado para alcanzar a un segmento de la población

objetivo (las localidades seleccionadas por migrantes). Sin embargo, está débilmente alineado respecto al resto de los elementos de su población objetivo. Según las ROP y la redacción del Propósito (ligeramente distinta en su terminología), la población objetivo tiene 3 elementos: A) habitar en localidades pobres; B) requerir del mejoramiento de la infraestructura social básica y desarrollo de proyectos productivos; C) ser seleccionado por los migrantes. El objetivo específico es promover que las propuestas de inversión se canalicen a localidades de alta marginación y pobreza, lo que puede contravenir el destino de los recursos inducido por el diseño, ya que no existe una fuerte correlación entre las zonas de alta marginación y/o población indígena (A) y aquéllas con altas tasas de migración (C) y mayor probabilidad de contar con clubes de migrantes.

Quienes habitan localidades pobres (A) son un subconjunto de la demanda por infraestructura social básica (B). Si el universo de atención resultante de las decisiones de los migrantes depende de las características de sus comunidades de origen, el diseño es inadecuado para atender a un segmento de su población objetivo porque las características de las localidades de alta migración (C) son distintas a las características de las localidades a las que se quiere canalizar los recursos. Con este diseño, la población efectivamente atendida por el Programa (D) será un subconjunto de la población objetivo definida en las ROP (y en el Fin del Programa (MML)), a menos que el Programa cuente con instrumentos para ampliar la participación de (A) en el subconjunto (D).

Aunque no se cuenta con datos duros que respalden esta hipótesis, es muy probable que la autoselección del Programa pueda generar sesgos a favor de grupos de migrantes de mayor ingreso. Esto se debe a que la capacidad de organización y canalización de recursos a las comunidades de origen no es independiente del ingreso promedio de los migrantes. En esa circunstancia, las preferencias de los migrantes participantes tenderían a reducir la intersección (D) antes referida.

B

D A

32. ¿Con cuáles Programas federales podría existir complementariedad y/o sinergia?*

Se consideran complementarios los Programas que por sus objetivos y/o productos impactan variable(s) de intervención en un mismo sentido; por sinergia, un aumento de los efectos positivos de un conjunto de Programas que es mayor al de la suma de los efectos parciales de cada uno.

El Programa 3X1 es complementario con la Estrategia Microrregiones, el Programa de Desarrollo Local (parte de Microrregiones), el Programa de Empleo Temporal, Opciones Productivas y Programas estatales y municipales destinados a la infraestructura social básica. A diferencia de otros programas, el 3X1 no proscribe la yuxtaposición de sus beneficiarios con los de otros programas en un mismo ámbito territorial, lo cual es comprensible, dada la naturaleza discreta (no continua) de la intervención del Programa en las localidades atendidas.

Existe cierta complementariedad subexplotada por el Programa. Las ROP atribuyen la coordinación institucional a la Unidad Administrativa Responsable (UAR) respectiva, pero no se incluyen indicadores de coordinación interinstitucional entre Programas, ni se contemplan instancias para compartir información o incentivos para la colaboración entre Programas (ej. la generación de empleo temporal en las obras, mediante la concurrencia de los comités de validación respectivos) y la contraloría social transversal. Tampoco existen mecanismos a nivel Programa que permitan la concurrencia de instancias participantes en la generación de proyectos de mayor alcance, como los que competen al Comité de Validación Central del Programa 3x1.

Además de la creación de representaciones del 3X1 en dos consulados en Estados Unidos, el Programa ha firmado convenios de colaboración con el Instituto de Mexicanos en Exterior y la SRE para generar sinergias con el sistema de protección consular. Este paso se considera un avance muy importante, ya que el fomento directo de la organización de migrantes en el extranjero es un elemento clave para ampliar el universo de atención del Programa, como lo contempla la MML.

33. ¿Con cuáles Programas federales podría existir duplicidad?*

La participación de comunidades organizadas de migrantes como condición necesaria para la operación del Programa es única en su tipo. En este sentido, no existe duplicidad obvia en el proceso de política pública del Programa. Sin embargo, en lo referente a la población objetivo y los productos, la distinción entre duplicidad y complementariedad es más compleja.

Si por duplicidad se entiende la canalización de recursos de distintos Programas al financiamiento de acciones idénticas en un mismo ámbito territorial, el proceso de selección de obras por parte de los clubes podría generar duplicidad con proyectos locales y estatales de creación de infraestructura, inhibiendo esfuerzos autónomos de dichos niveles de gobierno para invertir en infraestructura y responder las demandas sociales de sus comunidades. La naturaleza del Programa atenúa este potencial efecto perverso en los tomadores de decisiones locales porque la realización de obras y proyectos depende de la iniciativa de los clubes año con año y la concertación de los tres órdenes de gobierno.

Sin embargo, si el Programa 3x1 permite empatar y fortalecer con recursos adicionales las iniciativas de desarrollo local de municipios y estados, el resultado es de complementariedad. La respuesta a esta pregunta es una cuestión empírica, no un resultado directo del diseño del Programa per se, por lo que se espera que existan dinámicas distintas de complementariedad o duplicidad en las localidades beneficiadas. Entre los Programas que podrían evaluarse conjuntamente en busca de complementariedades o duplicidades, se encuentran la Estrategia de Microrregiones (y el Programa para el Desarrollo Local), el Programa de Empleo Temporal, Opciones Productivas así como Programas estatales y municipales para la creación y mejoramiento de infraestructura social básica.

34. ¿El Programa cuenta con información en la que se hayan detectado dichas complementariedades y/o posibles duplicidades?

Sí. Las evaluaciones externas reportan al respecto consistentemente. En 2002 se

señala la subexplotación de sinergias y complementariedades del Programa con el Programa de empleo temporal (PET), Mujeres Jefas de Familia y Programas estatales afines. La evaluación de 2003 identifica una fuerte complementariedad de acciones del 3X1 con el Programa de Desarrollo Local (sic) y los Programas de infraestructura de la CNA, y sugiere que el COPLADE facilita la coordinación institucional y debida canalización de recursos de Programas complementarios. La evaluación de 2005 concluye que este aspecto de análisis ha sido agotado, sin identificar duplicidad alguna del 3X1 con Programa federales (dada la participación de los migrantes). Por duplicidad se entiende la repetición de procesos y/o apoyos de distintas entidades y Programa para la realización de una misma actividad. En este sentido, la lógica operativa del Programa es única a nivel federal, aunque pueda haber yuxtaposición en la población objetivo de Programas de desarrollo social afines.

Cabe mencionar, por ejemplo, que las ROP no contemplan la posibilidad de que se fomente la concurrencia de recursos de diferentes programas para participar en etapas distintas de un mismo proyecto con un esquema de co-financiamiento.

En cuanto a la coordinación institucional, las ROP parecen ubicar a cada Programa como un universo aislado. Esto resulta en la proliferación de “Comités de Validación” por cada programa, a pesar de que el COPLADE y las delegaciones estatales de SEDESOL podrían aglutinar esfuerzos de programas afines con una visión más amplia, y emprender obras de mayor alcance presupuestal. Igualmente, las instancias de contraloría social parecen estar enfocadas a programas específicos, y no a tareas generales de control social del gobierno. Esto sugiere que la participación social se concibe como una actividad episódica específica a cada programa, y no como un ejercicio continuo de transparencia y rendición de cuentas transversal entre diferentes programas. Este último punto no es un problema del Programa per se, sino una debilidad común de la coordinación institucional y entre programas en México. Los operadores del Programa consideran, con razón, que los