El componente institucional es uno de los aspectos más importantes dentro del PGIRS, pues es el eje articulador sobre el cual se soportaran los demás componentes. Tener clara la misión de la empresa a través de la cual se liderará el proceso de gestión de residuos le garantiza al PGIRS la implementación de los programas y proyectos planteados.
En este sentido es donde se presentan las principales fallas de los planes, ya que ninguno de ellos ahondo en los resultados arrojados por el diagnóstico, ni se realizaron propuestas concretas que le dieran mayor solidez a la gestión empresarial de los PGIRS.
Con respecto a la parte institucional vemos como los PGIRS analizados se enfocan hacía el fortalecimiento y creación de empresas para el aprovechamiento de los residuos, o en su defecto para la creación de instituciones alternas que faciliten la gestión que se indica en los Planes.
En este sentido, el municipio de Sincé, quien a consideración de este autor, es quien posee mayores deficiencias en la estructura, organización y operación de la
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empresa de aseo sugiere su fortalecimiento a través del fortalecimiento a los sistemas comercial, financiero y administrativo; de tal manera que le permita optimizar los procesos técnico-operativos de la prestación del servicio y los procesos de registro, facturación, cobranza y atención al cliente.
Adicionalmente, el municipio de Sincé plantea un programa de coordinación interinstitucional a través del cual pretende asignar funciones y responsabilidades para la implementación, coordinación, monitoreo y actualización del PGIRS, lo cual es incuestionablemente acertado pues este programa establece la estructuración de una organización a partir de la cual se va a coordinar y dar seguimiento al PGIRS y sobre la cual converjan todas las instituciones involucradas con la gestión de los residuos a nivel municipal y regional a través del cual se espera realizar una planificación sensata, que contemple el conocimiento de los objetivos y metas del plan, las necesidades y problemas de la comunidad en lo concerniente al manejo de los residuos sólidos, para con ello tomar decisiones adecuadas al momento de implementarlo, no permitiendo que las responsabilidades de gestión se fragmenten en muchas organizaciones y dependencias y que los recursos económicos se dispersen y no estén disponibles para una planificación eficaz.
Pese a que el programa de coordinación interinstitucional planteado por este municipio se acerca medianamente a la idea de integralidad que se busca con la gestión empresarial en el manejo de los desechos, los programas planteados para el fortalecimiento del sistema de aprovechamiento, la educación ambiental y la
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participación comunitaria, la implementación de un sistema de disposición final y el fortalecimiento institucional y de los procesos técnico-operativos del servicio aparecen aislados, es decir, no existe conexión entre el objetivo que persigue el programa de coordinación y las responsabilidades previamente asignadas para la implementación de los demás programas del Plan.
Es preocupante observar que la gestión empresarial sólo se limita a los componentes asociados con la prestación del servicio de aseo y no involucre el aprovechamiento y la comercialización como un componente esencial del servicio, pues promueve el fortalecimiento del aprovechamiento pero de ninguna forma lo incluye como un instrumento para la actividad financiera de la empresa.
El caso del municipio de Montería es muy similar pues pese a que durante la etapa de formulación del PGIRS, hubo diversos cambios en las empresas operadoras del servicio y que no existía un contrato con un nuevo operador, el Plan no sugiere un modelo de empresa a través del cual se pueda obtener la calidad y los niveles de servicio esperados. Limita los proyectos en este componente hacía la recuperación de cartera, actualización del catastro de usuarios, certificación por las normas ISO 9000 y 14000 y la creación del fondo de solidaridad y redistribución de ingresos, estos proyectos aunque importantes para darle sostenibilidad y viabilidad a la empresa y consecuentemente permitirle brindar un servicio apropiado a la comunidad, ignoran el concepto de gestión, el cual envuelve “acciones tanto operativas como normativas, financieras, de planeación, administrativas, sociales, de supervisión y e valuación para el manejo
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de los residuos, desde su generación hasta su disposición final, a fin de lograr beneficios ambientales y optimización económica de su manejo”40.
De ninguna manera se encuentran en este Plan los lineamientos que permitan al municipio implementar los programas de aprovechamiento a través de la empresa de servicios públicos o en asocio con ella, no se analizó dentro de las alternativas los modelos, tipos y alcance de los compromisos a asumir por empresas invitadas a operar en el municipio de acuerdo a las debilidades evidenciadas por el diagnóstico. La visión que aparece a través de los proyectos institucionales formulados es la de facilitar a la empresa seleccionada para la prestación del servicio una operación eficiente de los residuos y generar beneficios económicos, mas que participar de una solución conjunta que involucra diversos actores de la comunidad y que persigue unos objetivos que si bien inicialmente buscan un beneficio ambiental pueden ser transformados en beneficios sociales e incluso económicos.
Es claro que el objetivo primordial de un PGIRS es que este sirva de herramienta para la contratación y planeación municipal. De esta manera, los programas planteados en torno al componente institucional dejan un vacío, pues no contienen elementos de juicio que permitan en un momento dado decidir sobre el modelo de empresa o de contratación que mejor se ajusta a sus condiciones, con una adecuada asignación de riesgos y responsabilidades.
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No menos deficiente son los planteamientos realizados en este aspecto por el PGIRS de la región del Valle de Aburrá, ya que direcciona los proyectos de fortalecimiento institucional hacía programas de creación de sistemas de información, procesos de implementación del PGIRS, creación de empresas de aprovechamiento, entre otros; pero tampoco resuelve el problema de empresa en el regional del Valle de Aburrá, no es claro acerca del tipo, duración y características de los contratos establecidos con las empresas operadoras del servicio de aseo, ni las responsabilidades a los que los obligan estos contratos; no menciona aspectos importantes como la organización del regional para operar el servicio de aseo con la presencia de diversas empresas en el área, no señala aspectos esenciales asociados con la responsabilidad sobre la operación del relleno sanitario proyectado para los 10 municipios de la región o sobre las estaciones de transferencia proyectadas. Aunque, se debe resaltar que en este Plan si tuvo en cuenta el componente de aprovechamiento dentro de la gestión de la empresa prestadora del servicio, y se planteo y dejo abierta la posibilidad de que el aprovechamiento, tratamiento y comercialización de los residuos se realice a través de la empresa de aseo o en asocio con empresas conformadas según los lineamientos dados por el Plan.
Sobre el particular, el Plan no enuncia como se modificarán las obligaciones contractuales de las empresas, pues las condiciones en las que se desarrollaron sus contratos, obviamente difieren de los requerimientos actuales, dada la entrada en vigencia del PGIRS.
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Finalmente, resulta importante mencionar que los programas planteados para el componente institucional en los PGIRS evaluados tienen falencias en cuanto a que no visualizan la gestión de los residuos en todos sus componentes, permanece el concepto que se ha venido manejando en el país por décadas y es que el servicio de aseo solo involucra la recolección, el transporte y la disposición de los residuos, excluyendo el aprovechamiento, tratamiento y comercialización de los residuos y muchas veces el barrido de áreas públicas de los alcances de las empresas prestadoras del servicio.
El PGIRS debería definir o en el peor de los casos sugerir el esquema de participación de las empresas para la prestación del servicio y la forma y/o modalidad de contrato bajo el cual se integraran los componentes de la gestión de residuos. No existe en los planes un análisis detenido de la opción de asociarse con otros municipios para lograr economías de escala y evitar posibles conflictos, o de las dificultades de implantar distintos esquemas de contratación en una misma área de servicio.
En general los PGIRS evaluados carecen de análisis profundos que permitan definir aspectos claves dentro de la gestión de residuos como son la definición clara de las entidades que tienen competencia para adelantar los procesos de contratación o que deben participar en el mismo, así como su disponibilidad y recursos para hacerlo; no se reconoció en ninguno de los planes la necesidad de crear una unidad o grupo responsable de la administración del proceso y de
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identificar los demás actores claves, para poder definir la forma en que se les dará participación o se les tendrá informados sobre su desarrollo.
Tampoco contemplan los planes la organización municipal para ofrecer respaldo político a las empresas durante la implantación de las soluciones escogidas y en la realización de las reformas institucionales, legales y financieras que requieran, así como tampoco advierten la forma como se pretende conseguir el apoyo de las empresas que prestan el servicio actualmente, en caso de proponerse un cambio en el tipo de contrato establecido o de su servicio.
Adicionalmente, el contexto en el que se han desarrollado los Planes impiden que la formulación e implementación de estos sea eficiente; la mayoría de los municipios colombianos y los estudiados a lo largo de este proyecto no son la excepción, no poseen registros veraces de la prestación del servicio, no cuentan con reglas claras y estables en materia tributaria y de regulación, no cuentan con estudios de estratificación actualizados, no poseen mecanismos claros de contratación, manifiestan ilegalidad en la prestación del servicio y en sus subsidios, se desconocen aspectos esenciales de operación de las empresas. Esto aunado a la poca cultura ambiental de las poblaciones dificulta la formulación de los PGIRS pues parten de una línea base deficiente y consecuentemente impiden su implementación efectiva.
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