Exogenous variation in financing needs

Hay cuatro motivos principales por los cuales se decide decretar una expulsión a una persona que se encuentra en situación irregular: (1) Que no disponga de documentación que pruebe su identidad, (2) que tenga antecedentes, (3) que su “historia migratoria” presente cierto tipo de rasgos, y (4) que carezca de “arraigo”.

En algunos casos, el hecho de que en el expediente conste alguno de estos datos negativos es motivo suficiente para decretar una expulsión. En otros casos, sin embargo, presentar un perfil positivo en alguna variable puede compensar las otras, y que finalmente no se dicte la expulsión. A la hora de valorar, los funcionarios consideran todas las características de la persona en su conjunto, algunas de las cuales pueden orientar la decisión en una dirección y otras en la dirección contraria.

A continuación se analiza cómo se interpretan desde la Unidad de Extranjería estos diferentes motivos y el peso que tiene cada uno de ellos frente a los demás. En la medida de lo posible se trata de reflejar cómo se establecen jerarquías y se ponderan los datos positivos y negativos en el trabajo diario de los funcionarios.

Documentación

Que la persona no presente ninguna documentación en el momento en que se le inicia el expediente de expulsión, ni a lo largo de todo el procedimiento, es un motivo claro para decretar su expulsión.

Está indocumentado, es decir, está irregular y está indocumentado, esa persona va a expulsión, ¿vale?, en casi todos los casos (Delegación del Gobierno 4)

En principio, la documentación que se requiere es el pasaporte. Cabe señalar, no obstante, que los funcionarios no sólo admiten los pasaportes originales como prueba de la identidad de una persona, sino también fotocopias del original, inclusive si éste está caducado:

Esto lo tenemos como prueba suficiente (…) Es decir, esto es una copia de un pasaporte, un pasaporte además caducado, pero al menos acredita es él. Puede ser que ni haya renovado el pasaporte. (Delegación del Gobierno 4).

Desde la Delegación del Gobierno afirman que puede darse el caso de que la persona no disponga de pasaporte pero que en el expediente haya otros datos positivos, generalmente relacionados con el arraigo, que inclinen la balanza hacia la imposición de la multa en lugar de la expulsión.

168

Muchos no te presentan ningún documento, es decir, no me presentan pasaporte, no me presentan nada, pero me presentan por ejemplo un certificado de matrimonio y que tiene dos niños. O me presenta un contrato laboral, ¿no? Entonces claro, sí que es cierto que no presenta el pasaporte, pero presenta otra serie de documentos que acreditan de alguna manera su estancia en el país (Delegación del Gobierno 4).

A pesar de lo anterior, algunos abogados consideran que los funcionarios no están siendo suficientemente flexibles en este asunto, ya que en términos generales disponer de documentación se considera un requisito fundamental para no decretar la expulsión, incluso en aquellos casos en los que puede haber importantes motivos por los que una persona no está documentada.

¿Y qué pasa si el que tiene un decreto de expulsión es cubano, que no pueden estar documentados, porque no les dan el pasaporte? ¿O moldavo, que no hay una puñetera embajada de Moldavia, y creo que se tienen que ir a Francia o a Moscú? Es que no está documentado. Y es que les presentas todos los papeles diciendo que es que su embajada no los documenta porque Fidel Castro no quiere, ¿y que hace [la Delegación del Gobierno] con eso? Lo interpreta a su criterio, porque para eso, por ejemplo, no hay jurisprudencia. Yo entiendo que son técnicos y que tienen que tomar decisiones, pero tienen que partir de una lógica, de una proporcionalidad. Es que piden tres papeles y si no tienes esos tres papeles no te lo dan. Si los tienes sí te lo dan. Pero es que cada persona -y es lo que todo el rato dice el tribunal supremo, menos mal- es un conjunto, a lo mejor no tienes una documentación, pero a lo mejor tienes tres niños en el colegio, en España, y porque no tienes documentación, ¿entonces decreto sí? ¿Sabes? Es un numerus clausus siempre muy acotado, y no tienen en cuenta a lo mejor que la vida es más elástica. (Abogado 3)

Antecedentes penales y policiales

Los antecedentes son otro de los motivos por los cuales se decreta una expulsión a una persona en situación irregular. Sin embargo, no todos los antecedentes son considerados de la misma manera. Por un lado, conviene hacer una distinción entre los antecedentes penales y los antecedentes policiales. Por otro lado, dentro de cada uno de estos, hay algunos que tienen mayor gravedad que otros, y por lo tanto determinan más claramente la expulsión.

Los antecedentes penales son aquellos en los que la causa ha sido juzgada y se ha probado la culpabilidad de la persona, desembocando en algún tipo de condena. Cuando un inmigrante

169

en situación irregular posee antecedentes penales, en la mayoría de los casos se decreta su expulsión. Puede haber algunas excepciones, por ejemplo en casos en los que se ha cumplido la condena, o cuando el antecedente es muy antiguo y la persona no ha vuelto a reincidir.

Una persona que pueda tener antecedentes penales lo más lógico es que nos inclinemos, en las situaciones de estancia irregular, por una resolución de expulsión, y no por una de multa (Delegación del Gobierno 1)

Los antecedentes hay que verlos, eso en primer lugar, pero vamos los antecedentes ya dicen mucho. Pero a lo mejor es un antecedente del año 95, que ya cumplió condena dos años, o sea, que ya pasó, entonces no hay que tenerlo en cuenta (Delegación del Gobierno 4)

Los antecedentes policiales, por su parte, no son antecedentes propiamente hablando, sino simplemente una forma de denominar aquellas situaciones en las que una persona ha sido detenida y se le han abierto diligencias por presuntos delitos o faltas. En este tipo de situaciones, muchas veces no se sabe si la persona ha sido ya enjuiciada o si la causa ha sido archivada, y por ello es discutible en qué medida pueden ser considerados como prueba de cara a imponer una expulsión. Así parece interpretarlo uno de los funcionarios de la Delegación del Gobierno, que reconoce lo siguiente:

La tenencia por si misma de antecedentes policiales no sería suficiente, primero, para inclinarnos por la expulsión en lugar de la multa, o segundo para agravar la pena, porque no sabemos si esos antecedentes policiales han tenido un final, y en el supuesto de que hayan tenido un final, qué resultado es el que ha sido. Es decir, han podido instruirse diligencias por presunto delito de robo pero luego el juez lo ha archivado por falta de pruebas o por la no participación del interesado o por alguna otra circunstancia. Por eso son reacios un poco los Tribunales de lo Contencioso a, cuando nosotros tratamos de valorar como una circunstancia agravante el tema de los antecedentes policiales, normalmente lo echan para atrás, aduciendo que si decimos que ese antecedente policial, presunto delito de robo, se ha puesto en conocimiento de la autoridad judicial y la autoridad judicial ha dictado una sentencia condenatoria, entonces sí, pero si sólo decimos que ha sido detenido por un presunto delito de robo, pues normalmente no se hace, o no es una circunstancia que deba agravar la imposición de una sanción en mayor cuantía o de una expulsión en un número mayor de años que el mínimo que normalmente la ley marca (Delegación del Gobierno 1).

170

Sin embargo, esta visión tiene matices: la decisión en torno a los antecedentes policiales también depende mucho de la gravedad y la recurrencia. Por un lado, algunos antecedentes policiales se consideran menos graves que otros, y pueden verse compensados si la persona presenta otros datos positivos como el disponer de documentación o el tener arraigo. Por otro lado, tal vez un antecedente policial no sea suficiente para imponer una expulsión, pero si la persona tiene varios, esto se interpreta como una conducta antisocial y un agravante que justifica la expulsión.

Es que el hurto hay que ver la minuta, porque claro, el hurto, no es lo mismo robar en El Corte Inglés, yo que sé, que robar en... que robarte un coche. Claro, es que eso es diferente, sobre todo el uso que se le da a todo esto. Entonces bueno, ahí cambia la cosa, pero hay que verlo, pero claro, si ese hombre además demuestra arraigo, y demuestra una serie de cosas, hay que verlo. Y si es el primero, claro. Si lleva seis hurtos, pues no, claro (Delegación del Gobierno 4)

No es lo mismo una persona que haya sido detenida circunstancialmente por un delito, o un presunto delito, vamos a llamarlo así: por un robo. Que una persona que ha sido sistemáticamente detenida en una, otra, otra, otra ocasión y así hasta 24, por presuntos delitos de robo, de hurtos, de atentado contra agentes de la autoridad y de todo esto. Es decir, hay una secuencia delictiva de esta persona que muchas veces a lo mejor pues no tiene siquiera antecedentes penales pero sí que denota una conducta antisocial con respecto a la sociedad española, que le hace aconsejable a inclinarnos más bien por la expulsión que por la de multa. Ese es un poco el tipo de antecedente policial. A lo mejor la existencia de un presunto delito no se valora pero la secuencia sistemática de varios sí, y aquí sí la jurisprudencia está un poco a favor de la administración en ese sentido. Es decir, si una persona, como digo, ha sido detenida en 24 ocasiones, pues lógicamente no, así a priori o en primera línea, parece que sea una persona pues cumplidora con las normas que regulan la estancia de los extranjeros o de los españoles con carácter general en la sociedad (Delegación del Gobierno 1).

La toma de decisiones en función de los antecedentes policiales que le constan a la persona presenta dos problemas: Por un lado, cuando los antecedentes son recientes y la causa está pendiente, los funcionarios deben asumir que todo lo que les dicen los policías –acerca de la detención y la apertura de diligencias- tiene presunción de veracidad. Por otro lado, cuando los antecedentes policiales son antiguos, la policía normalmente no hace el trabajo de interesarse en los distintos juzgados por esas causas pendientes antes de iniciar los

171

expedientes de expulsión, de manera que en muchos casos no se llega a saber cómo se han cerrado esos presuntos antecedentes.

Cuando a mí me llega una propuesta de expulsión y me habla de antecedentes penales, penales, yo le exijo que venga la sentencia y la ejecutoria, ¿sabes?, pero cuando son policiales (...) hay presunción de veracidad (...) Cuando me llega una expulsión, lógicamente, yo creo en lo que están diciendo, no puedo hacerlo de otra manera, eso sí, no creo porque sí, es decir, me lo tienen que demostrar. Si a mí me dicen que un tío le han detenido traficando con droga, me tienen que mandar toda la minuta policial y todo el informe policial, firmado por el comisario jefe, y firmado también por el carnet profesional que le tocara en ese momento (...) Vamos, yo no sé exactamente cómo es el proceso, pero vamos, que para grabarlo tiene que haber cierta presunción de veracidad, lógicamente, es decir, ellos no pueden inventarse lo que hay. Incluso te diré más, a veces nos encontramos con gente que dice: se le detuvo en tal fecha. Entonces nosotros miramos aquí dentro y no consta tal detención, ¿vale? Entonces nosotros le devolvemos la propuesta (Delegación del Gobierno 4)

El problema tal vez es que la policía no hace un seguimiento exhaustivo, en todos los casos, de los antecedentes policiales que esa persona tiene o ha tenido para ver en qué situación han quedado desde el punto de vista judicial, es decir, si ha habido un enjuiciamiento por parte de la autoridad judicial, y en el caso de que lo haya habido, cuál es el resultado. Es decir, si usted que fue detenido por robo en el año 2011 y pasaron las diligencias al juzgado de instrucción número tres, y el juzgado de instrucción número tres pues resulta que ha dictado una sentencia con fecha de febrero del 2012 en la que ha quedado absuelto porque no se han acreditado los hechos, entonces ese antecedente policial no es nada, porque no ha derivado en ninguna responsabilidad por parte del infractor. Sin embargo, si sobre ese delito de robo el interesado pues ha sido condenado a una pena de seis meses, pues bueno, ya tendrá ahí un tipo de antecedente penal. Eso es un poco de lo que la policía pues, tal vez, en la instrucción del expediente no hace ese seguimiento, porque en algunos casos pues son personas pues que tienen muchísimos antecedentes policiales, e interesarse juzgado por juzgado por eso, pues dilataría la fase de instrucción del procedimiento en muchos casos (Delegación del Gobierno 3).

172

Los funcionarios afirman que reciben muy pocos expedientes de personas con antecedentes penales, y un número ligeramente mayor, pero también reducido, de expedientes en los que constan antecedentes policiales.

Vamos a ver, el 90%, 95% de las expulsiones son por gente que está irregular, o sea, no te estoy hablando de... y luego sí que es cierto que hay un 5%, o un 10% como mucho, de gente con delitos. O sea, que yo no asociaría delincuencia con extranjería (Delegación del Gobierno 4)

Desde la Delegación del Gobierno reconocen que la causa que más aparece en los expedientes, aparte de los malos tratos, es la falsificación documental. Esta causa está muy relacionada con la situación legal en la que se encuentran los inmigrantes en situación irregular, y difícilmente se asocia con otro tipo de comportamientos delictivos. Lo mismo sucede con la venta ambulante, que es un modo de supervivencia para muchos inmigrantes de determinadas nacionalidades que no logran acceder a otro tipo de trabajos mientras carecen de permiso de residencia.

Historia Migratoria

Hay ciertos aspectos del historial de un inmigrante que pueden ser causa de expulsión. Estos aspectos están relacionados con trámites administrativos o legales que no se han realizado a tiempo o de la manera que se considera correcta desde el punto de vista de los funcionarios de la Delegación del Gobierno.

El primero de ellos tiene que ver con la forma de entrada en el país: si el inmigrante entró de forma ilegal, es decir, que no lo hizo por un puesto habilitado al efecto, es motivo para decretar la expulsión.

Un segundo aspecto es que no haya intentado regularizar su situación, o que lo haya intentado pero se le haya denegado con anterioridad una o varias veces el permiso de residencia. Por un lado, que la persona no haya tratado de regularizarse se interpreta por los funcionarios como un intento de los extranjeros de vivir “al margen de las normas” (Delegación del Gobierno 1). Por otro lado, cuando se deniega un permiso de residencia, en la denegación viene incorporada una orden de abandono del territorio Español en el plazo de 15 días. El hecho de haber incumplido esta orden ya se considera motivo como para dictar la expulsión.

Una tercera causa de expulsión es que a la persona se le haya impuesto previamente una multa por encontrarse en situación irregular. La sanción de multa lleva también incorporada la

173

obligación de abandonar el país, y si la persona no lo abandona se considera que la próxima vez que se le inicia un expediente debe ser dictada la expulsión.

El de hecho que, por ejemplo, aunque nos hayamos inclinado en una primera ocasión por la imposición de una multa, pero en esa multa ya le decimos que conforme a un artículo, no recuerdo en este caso cual es, de la ley de extranjería, deberá abandonar el territorio español en el plazo de 15 días como quiera que su situación sea irregular, entonces ante el incumplimiento de esa premisa que nosotros le hemos hecho, en una segunda ocasión, cuando es detenido pues se le impone ya una resolución de expulsión. Se le sanciona con una multa, se le dice: bueno, usted está en situación irregular, le concedemos 15 días para que abandone el país. En el supuesto de que no abandone el país, pues posteriormente a los 5 meses, a los 4, al año, se le detiene y se comprueba que esa persona tiene ya una sanción anterior de multa por estancia irregular y sigue en la misma situación, ni ha solicitado regularizar su situación, o habiéndola solicitado se le ha denegado, o no ha abandonado el territorio español. Entonces en ese caso, la segunda vez ya nos inclinamos por un expediente sancionador que va a llevar implícita la expulsión, nunca la de multa (Delegación del Gobierno 1).

Estos criterios fallan a la hora de interpretar las dinámicas migratorias y favorecen a ciertos migrantes sobre otros. Por ejemplo, decretar la expulsión a aquellas personas que entraron en el país de manera clandestina no tiene en cuenta el hecho de que muchos de los que migraron por vías regulares tenían la misma intención que aquellos de permanecer en el país de manera irregular. Cada migrante se aprovecha de las oportunidades que tiene a su alcance para migrar, y crear una jerarquía basada en los medios de entrada empleados está negando esta realidad y beneficiando a aquellos que lo tuvieron más fácil para acceder al país.

De la misma manera, hay personas y grupos nacionales que tienen muchas dificultades para regularizar su situación, principalmente porque no cuentan con un contrato de trabajo. Muchas veces las redes migratorias establecidas previamente determinan los nichos del mercado laboral que ocupan los migrantes y sus posibilidades de obtener un permiso de residencia. La regularización no es tan automática como los funcionarios la entienden, y ligar el decreto de expulsión a la rapidez con la que las personas logran legalizar su estatus también es una forma de negar las complejidades del proceso migratorio.

174

Arraigo

El arraigo se mide de diferente manera si está siendo considerado como rasgo negativo o como rasgo positivo. Es decir: como motivo para imponer la expulsión o como razón para no imponerla.

Por un lado, cuando se evalúa la falta de arraigo como uno de los motivos que pueden llevar a la expulsión de una persona, aquél básicamente se reduce a un rasgo muy concreto, que es la posesión de un domicilio estable y conocido. Si el inmigrante en situación irregular no presenta un domicilio, o le constan varios domicilios en un mismo expediente, ello se considera causa de expulsión.

Por el contrario, si se está evaluando el disponer de arraigo como una serie de condiciones que pueden aconsejar que a alguien no se le decrete la expulsión, el terreno es mucho más movedizo y difícil de abarcar. Esto es así porque el concepto de arraigo, que hace referencia a los vínculos que la persona mantiene con el país, es complejo y no está claramente definido. Esto hace que pueda tener diferentes interpretaciones.

La interpretación que hace la Delegación del Gobierno está basada en la idea de que los vínculos no se establecen por el tiempo de permanencia de la persona en el país, sino por los esfuerzos de integración y el alcance de las redes familiares y sociales. Así, aspectos como llevar muchos años, estar empadronado, o incluso encontrarse trabajando, pueden no