Experimental Setup and Procedure

Departamento de Derecho Público, Facultad de Derecho, Universidad de Zaragoza

Resumen

Este trabajo se centra en la descripción de una actividad llevada a cabo en el marco de la asignatura Instituciones de la Unión Europea del Grado en Derecho de la Universidad de Zaragoza. Esta experiencia consistió en realizar una simulación de cumbre del Consejo Europeo en la que los Jefes de Estado o de Gobierno eran los propios alumnos.

Palabras clave

Role-play. Simulación. Consejo Europeo. Instituciones de la Unión Europea.

Abstract

This paper describes an activity developed in the framework of the subject EU Institutions of the Law Degree of the University of Zaragoza. This experience was a role-play of a summit of the European Council where the heads of state or government were the students.

Keywords

Role-play. European Council. EU Institutions.

NTRODUCCIÓN

La asignatura Instituciones de la Unión Europea se imparte por los profesores del Área de Derecho internacional público y Relaciones internacionales en segundo curso del Grado en Derecho de la Universidad de Zaragoza. El pri- mer curso académico en que se impartió dentro de estos estudios fue el 2011-2012 y varios de los profesores de la asignatura deseaban introducir novedades respecto a la docencia que se impartía en la Licenciatura, dándole mayor importancia a las actividades de tipo práctico en línea con el proceso de Bolonia1_.

Por tal motivo, se consideró interesante replicar el ejemplo de una actividad de innovación similar que se había llevado a cabo durante el curso anterior en la asignatura de Derecho internacional público en primero de Grado en Derecho y que se ha seguido realizando en la misma durante los siguientes cursos consistente en un simulacro de debate en el seno del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas donde los alumnos eran los representantes de los Estados.

De esta manera, se decidió implantar desde el comienzo de la docencia de esta asignatura una actividad de final de curso que implicara la puesta en práctica de los conocimientos teóricos y prácticos adquiridos durante todo el cuatrimestre mediante la simulación de un debate en el seno de una cumbre del Consejo Europeo.

JUSTIFICACIÓN DE LA ELECCIÓN DEL CONSEJO EUROPEO

Con esta actividad se pretende que los alumnos conozcan de una manera más directa y amena el funcionamiento de una institución tan importante como el Consejo Europeo. Gracias a la preparación previa que este debate implica, también podrán ahondar en el funcionamiento del resto de las instituciones y órganos de la Unión, sobre todo del Consejo de la Unión Europea y de la Comisión.

En este sentido y dado lo similar de los términos conviene aclarar que, según el artículo 15 del Tratado de la Unión Europea, el Consejo Europeo es el encargado de dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definirá sus orientaciones y prioridades políticas generales, pero ejerce función legislativa alguna. El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, así como por su Presidente y por el Pre- sidente de la Comisión, también participa en sus trabajos el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Mientras que, por su parte, el artículo 16 de este mismo Tratado regula que el Consejo de la Unión Europea ejerce conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la función presupuestaria, además se ocupa de la definición de políticas y de la coordinación. Está compuesto por un representante de cada Es- tado miembro, de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del Estado miembro al que represente y para ejercer el derecho de voto 2_.

Lo cierto es que elegir la institución en la que realizar la simulación de debate no fue sencillo. Enseguida se des- cartó el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo, ya que discuten temas muy técnicos. La Comisión Europea aunque interesante no parecía la más indicada, porque aunque es la que presenta las iniciativas legislativas no es la que toma las decisiones finales (aunque esto no es del todo cierto en campos como el de la eje- cución).

Las tres instituciones más apropiadas parecían ser el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y el Con- sejo Europeo. Se descartó el Parlamento Europeo porque cuenta en esta legislatura con 754 miembros (a partir de las siguientes elecciones en 2014 serán 751) que se agrupan por partidos políticos además de tener en cuenta intereses nacionales, lo cual lo hacía todo bastante complejo. En definitiva, en el caso del Consejo de la Unión Europea y del Consejo Europeo ambos presentaban ventajas e inconvenientes a tener en cuenta.

Respecto al Consejo de la Unión Europea, éste tiene normas de voto un poco complejas, con mayorías cualifica- das, minorías de bloqueo, etc., además de los cambios que se producirán en 2014 y 2017 con la doble mayoría. Todo ello lo hace más complicado, sobre todo si no se cuenta con todos los Estados, porque habría que adaptarlo, pero experimentarlo sería muy interesante para los alumnos porque les llevaría a ver como es necesario contar con varios países cuyo apoyo no siempre “vale” lo mismo, cómo las mayorías van fluctuando, etc.

Por su parte, el Consejo Europeo decide por consenso, salvo que los Tratados determinen otra cosa, ya que en al- gunos casos adopta decisiones por unanimidad o por mayoría cualificada. Los alumnos deben ser conscientes de los distintos pesos relativos de los Estados para jugar con su capacidad de veto cuando se está decidiendo por consenso o unanimidad.

Respecto a la publicidad de las sesiones, las del Consejo de la Unión en algunos casos son públicas 3_{, mientras que} las del Consejo Europeo no (sólo se retransmiten los primeros cinco minutos).

Las reuniones del Consejo de la Unión Europea se celebran en alguna de sus formaciones por lo que a ellas acuden sólo los ministros del ramo 4_{, pero no se debaten un amplio abanico de temas generales, algo que sí que se hace en el} Consejo Europeo, aunque a veces tengan también temáticas concretas.

Fue esta última diferencia la que decantó la balanza por el Consejo Europeo, ya que en él se discuten normalmente temas de actualidad fundamentales para el funcionamiento de la Unión. Además el hecho de tocar temas más polí- ticos y no tan técnicos como ocurre en el Consejo de la Unión parecía que daría lugar a un mayor debate y facilitaría su preparación. Pero una de las profesoras también ha desarrollado esta actividad con una simulación de debate en el seno del Consejo de la Unión Europea en su formación de Asuntos Generales, es decir con la asistencia de los Mi- nistros de Asuntos Exteriores presididos por el Alto Representante, porque presenta algunas de estas características.

METODOLOGÍA

La actividad ocupará tres sesiones de dos horas cada una además del trabajo individual y en grupo de los alumnos para la preparación de la última sesión.

En la primera sesión se trata de dar instrucciones detalladas a los alumnos de lo que se pretende que sea la sesión final, se fijarán los grupos, se asignarán los papeles de cada grupo. Habrá un grupo que realizará las labores de Secre- taría para realizar las convocatorias y mediar en la elaboración de las conclusiones, entre cuyos miembros estará el Presidente del Consejo Europeo, el resto se agruparan por Estados. Aunque idealmente sería 27 Estados (28 a partir del 1 de julio de 2013 con la adhesión de Croacia), lo cierto es que resulta muy complicado para los alumnos buscar las opiniones de determinados Estados. Así que se les permite elegir, pero se les sugiere que sean países como España, Alemania, Francia, Italia o Reino Unido cuyas posiciones son más fáciles de encontrar, también se intenta que haya algún Estado más pequeño y de la Europa del Este, y el Estado que ostente la presidencia del Consejo de la Unión Europea porque tiene un programa y unas prioridades que son públicas. Se les anima a consultar las fuentes oficiales, pero también los periódicos, estadísticas, etc. No sólo deben buscar el posicionamiento de ese Estado ante determi- nados problemas que tendrán que defender, sino también información básica sobre el mismo, como su población, Producto Interior Bruto, principales exportaciones e importaciones, tasa de desempleo, número de miembros del Parlamento Europeo, etc.

En esta primera sesión también se les entrega el material básico para realizar la primera fase de la actividad que a su vez se pone a su disposición en el Anillo Digital Docente. Este material puede consistir, entre otras cosas, en varias de las últimas Conclusiones adoptadas en los Consejos Europeos más recientes para que vean qué tipo de temas se tratan y tengan un ejemplo de los documentos que deberán intentar elaborar 5_{. También se les facilita el Reglamento} del Consejo Europeo que deben leer y se les remite a su página web.

El primer día se fijarán además los asuntos sobre los que versará el debate que se circunscribirá a los tres o cuatro temas que ellos consideren de mayor relevancia para la Unión Europea en ese momento, pueden estar relacionados

por ejemplo con la crisis económica, el empleo, el medio ambiente, la educación, la política exterior, etc. Esta primera selección ya es en sí importante, porque les lleva a reflexionar sobre los retos actuales de la Unión Europea y más tarde sobre sus posibles soluciones y complejidad.

En la segunda sesión se proyectan los primeros minutos del Consejo Europeo que son públicos y la posterior rueda de prensa de su Presidente. Además, se controlará el trabajo previo que los diferentes grupos están realizando y se darán instrucciones adicionales en caso de que sea necesario.

La sesión final se dividirá en dos partes. Durante la primera hora los alumnos formarán grupos por los temas a tratar, es decir en cada grupo habrá un ministro con una cartera relacionada con uno de los temas que deberá traer ya una posición de su Estado en ese asunto que se reunirá con sus homólogos para comunicarles su opinión e intentar llegar a acuerdos en esa materia concreta, en cada grupo habrá además un miembro de la Secretaría. Estos “Ministros” se reunirán después con el resto de miembros de la delegación de su Estado para transmitirles los avances en cada materia. Seguidamente, se realizará la escenificación del debate en el Consejo Europeo en la que cada grupo tendrá un portavoz que será el Jefe de Estado o de Gobierno, según corresponda realmente al Estado en cuestión, que nego- ciaran todos los temas, pudiendo éstos transigir en unos para avanzar en otros. El Presidente del Consejo podrá actuar como mediador y proponer soluciones de compromiso. Al final de la sesión se intentarán elaborar unas conclusiones que se colgarán en el Anillo Digital Docente.

Esta actividad está previsto que se realice durante el último mes del curso, al ser una asignatura del primer cua- trimestre será en enero. Por lo que la sesión informativa tendrá lugar, dependiendo del calendario de clases de los diferentes grupos, durante la segunda semana de enero. La sesión intermedia se desarrollará en la segunda semana de enero y la sesión final en la última semana de enero. Con ello se pretende que los alumnos, desde que comienza la actividad hasta la sesión final dispongan de tres semanas para preparar su intervención y puedan, así, realizar el debate en las mejores condiciones. Además, se realiza al final del cuatrimestre como última sesión práctica de la asignatura para que los alumnos hayan adquirido ya un conocimiento más profundo y global de la asignatura, y así puedan desenvolverse con soltura en el uso de la jerga de la Unión Europea, el papel de las distintas instituciones, etc.

A pesar del cronograma explicado es posible adaptar esta experiencia a un tiempo más reducido, ya que una pro- fesora que disponía de menos horas, pudo llevarla a cabo en dos sesiones, sin realizar la sesión intermedia, aunque tuvo que adaptar el nivel de exigencia.

Para esta actividad se indica a los alumnos que pueden recabar el apoyo de la responsable del Centro de Docu- mentación Europea de la Universidad de Zaragoza, para la búsqueda y selección de distintos materiales.

CONCLUSIONES

Los profesores que han participado en esta experiencia se sienten muy satisfechos con ella y piensan repetirla en posteriores cursos. Es muy apreciable el grado de implicación de los alumnos, ya que se trata de una actividad vo- luntaria. En ocasiones llegan a defender sus posturas con excesiva vehemencia, aunque sin llegar a perder nunca las formas. En estos casos es importante tomar el control de la situación pronto y de manera efectiva.

En los exámenes de esta asignatura se comprueba que los alumnos en general tienen más clara cuál es la función del Consejo Europeo que aquellos alumnos que en cursos anteriores no lo hicieron. Y además familiarizarse con el funcionamiento de la propia institución y reforzar lo explicado en las clases teóricas, esta actividad también les hace indagar en algunos campos específicos de actividad de la Unión Europea.

El programa de la asignatura no permite centrarse en políticas concretas de la Unión Europea (más allá de la polí- tica de protección de los Derechos Humanos) por lo que no se puede entrar en la política agrícola común, la política medioambiental o la política económica y monetaria, por citar sólo unas cuantas. Pero las Instituciones no funcionan de manera abstracta y las fuentes (Reglamentos, Directivas, etc.) siempre tratan sobre temas concretos de los que al final son indisociables. Por lo que esta actividad busca relacionar la teoría con la práctica y que los estudiantes vean “qué es lo que hace la Unión Europea”. Más si cabe cuando se tratan temas de actualidad sobre los que los estudiantes investigan.

Otra de las finalidades que se consigue con esta experiencia es que los alumnos sean conscientes de cómo fun- ciona una Institución en la práctica y lo difícil que es llegar a acuerdos entre los distintos Estados, que en muchas ocasiones tienen intereses nacionales contrapuestos. Aunque en las clases de teoría pueda citarse esta problemática, es mucho más útil verlo en la práctica intentando llegar a acuerdos en materias concretas. Es común que la opinión pública se cuestione por qué razón la Unión Europea no toma una medida que el sentido común parece decir que sería la más adecuada, pero a través de este tipo de simulaciones se puede entender cómo y por qué los Estados, la Instituciones y la propia Unión terminan contentándose en ocasiones con acuerdos de mínimos.

tales como la comunicación oral, la negociación o el liderazgo. Éstas son habilidades básicas para el desarrollo de la carrera profesional de los estudiantes, pero que en ocasiones no son suficientemente trabajadas a lo largo del Grado.

Para mejorar esta actividad se prevé pedirles a los alumnos que realicen un breve cuestionario para poder conocer su satisfacción con el mismo y las sugerencias de mejora. Para refinar también la evaluación de esta práctica se quiere complementar con que los alumnos después tengan que realizar un breve documento de reflexión sobre la misma donde pongan de manifiesto qué han aprendido, cómo se relaciona con los visto en clase y cómo consideran ellos mismos su aportación al grupo y la de sus compañeros.

Notas

1_{Esta experiencia se desarrolló en el marco y con el apoyo de un proyecto del Programa de Incentivación de la} Innovación Docente en la Universidad de Zaragoza (PIIDUZ 2011) en la línea dedicada a Proyectos de implantación de actividades de aprendizaje innovadoras en el ámbito de la docencia de una materia o asignatura específica que llevaba por título “Actividad de innovación docente en Instituciones de la Unión Europea”.

2_{A su vez es importante no confundir el Consejo Europeo y el Consejo de la Unión Europea, que son dos institucio-} nes de la Unión Europea con el Consejo de Europa, que es una organización internacional diferente compuesta por cuarenta y siete Estados miembros.

3_{Pueden seguirse en inglés o francés a través de la página de webcasts del Consejo de la Unión Europea: http://} video.consilium.europa.eu/

4_{Las formaciones del Consejo de la Unión Europea son: Asuntos Generales; Asuntos Exteriores; Asuntos Económi-} cos y Financieros; Justicia y Asuntos de Interior (JAI); Empleo, Política Social, Salud y Consumidores; Competitividad (Mercado Interior, Industria, Investigación y Espacio); Transporte, Telecomunicaciones y Energía; Agricultura y Pesca; Medio Ambiente; y Educación, Juventud, Cultura y Deporte.

5_{Las conclusiones del Consejo Europeo pueden consultarse en: http://www.european-council.europa.eu/coun-} cil-meetings/conclusions?lang=es

Referencias bibliográficas

Consejo Europeo. (2012). Página principal del Consejo Europeo. Recuperado el 12 de junio de 2013, de http:// www.european-council.europa.eu/home-page?lang=es

blemas, análisis de casos y procesos de