En Colombia, el sector de los servicios públicos domiciliarios fue reestructurado en la década de los años 1990, dentro del proceso de revisión de las relaciones público-privadas. El objetivo fundamental fue focalizar en el Estado aquellas que se consideraban sus funciones esenciales, dejando en manos de las fuerzas del mercado la búsqueda de la eficiencia en la asignación de recursos y de la eficacia en los resultados en algunos sectores de la economía que, hasta aquel entonces, el Estado se había abrogado la responsabilidad de su gestión. Como consecuencia de esta revisión,
los servicios públicos domiciliarios y, más concretamente, el de acueducto, alcantarillado y saneamiento, fueron trasladados, conjuntamente con muchos otros, a la órbita de la actividad privada.
En desarrollo de los mandatos dados en la Constitución Política de 1991, la Ley 142 de 1994, llamada Ley de Servicios Públicos y que puede considerarse el estatuto general de estos servicios, estableció que el Estado podría intervenir en ellos para los siguientes fines (artículo 2, Ley 142 de 1994):
Garantizar calidad del bien objeto del servicio y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios.
Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la incapacidad de pago de los usuarios.
Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico.
Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan.
Prestación eficiente.
Libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante.
Obtención de economías de escala comprobables.
Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación. Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de
bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.
Este nuevo marco constitucional y legal establece para el sector de los servicios públicos una institucionalidad con clara división de responsabilidades y adecuados mecanismos de coordinación. De esta manera, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial asume la responsabilidad de la definición de la política general, de elaboración del plan indicativo y la definición de normas técnicas para el sector de acueducto, alcantarillado y saneamiento básico; en tanto que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) se encarga de la protección al usuario, vigilancia y control de las empresas del sector. De otro lado, la provisión misma de los servicios es principalmente responsabilidad de iniciativa privada y las Comisiones de Regulación asumen el fomento a la competencia y el diseño de instrumentos que la simulen en los sectores que pudieran considerase monopolios naturales, con el fin de que la operación de las empresas sea eficiente y prevenir el abuso de la posición dominante. Para hacer efectivo el control social se crean los Comités de Desarrollo y Control Social.
El servicio de agua potable y saneamiento básico consta de las siguientes fases: captación, tratamiento, almacenamiento, transporte y distribución del agua potable y la recolección transporte y tratamiento de aguas residuales.
El esquema tarifario del servicio de aguas se orienta por criterios de eficiencia económica, suficiencia financiera, solidaridad, neutralidad, transparencia y simplicidad. La eficiencia en asignación de recursos es procurada desde la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) mediante la aplicación de modelos de eficiencia comparada (Método DEA).
El esquema tarifario vigente es de libertad regulada y aplica una estructura binomial: incluye un cargo fijo que remunera el costo medio de administración y uno variable respecto al volumen consumido, que remunera el costo medio de operación, el de mantenimiento, el de inversión y los costos ambientales.
El criterio de solidaridad tarifaria se hace efectivo a través de un esquema de subsidios y contribuciones cruzado, mediante el cual los estratos sociales de mayores ingresos (estratos 6 y 5), la industria y el comercio contribuyen al cargo fijo y al monto del consumo de subsistencia (20 m3 por mes) de las clases menos favorecidas económicamente (estratos 3, 2 y 1). El estrato cuatro ni contribuye ni recibe subsidio.
El monto máximo de subsidio es 70% para el estrato 1 (Ley 812 de 2003) y 40% y 15% para los estratos 2 y 3, respectivamente (Ley 142 de 1994). Los aportes mínimos son de 60% para el estrato seis, del 50% para el estrato cinco y sector comercial y del 30% para el sector industrial (Decreto 057 de 2006). De existir déficit de contribuciones, recae sobre los municipios la obligación de cubrirlo; aspecto que durante más de nueve años fue desatendido, ocasionando desánimo en los inversionistas privados para destinar recursos al sector y generando grandes costos a las empresas operadoras existentes.
Para el año 2003 la cobertura del servicio de acueducto se estimó en el 97,4% a nivel urbano, en tanto que en el rural fue 86,1 %, con una cobertura consolidada nacional de 86,1%. En alcantarillado la cobertura se estimó en 90,2%, en las zona urbana del país y 57,9%, en la rural; con un consolidado de 82,0% (CRA, 2006).
En el país, el consumo de agua potable residencial per cápita se ha rebajado, como consecuencia del incremento tarifario que se viene aplicando desde el último quinquenio de los años 90 y por la utilización cada vez más generalizada en los hogares de equipos ahorradores de agua. Según los últimos estudios la disminución del consumo asciende al 22%, pasando del 26,3 a 20,6 m3/mes en el período comprendido entre los años 1996 y 2001. (Banco Mundial, 2004). De acuerdo con
reducción de consumo continúa: se estima que en clima frío el consumo promedio sea de 15 m3/mes, en tanto que en clima cálido y templado sea de 18 y 16 m3/mes, respectivamente (CRA, 2006)
Con relación a la continuidad en la prestación del servicio, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios SSPD3 informó que para el año 2005 las empresas con más de 400.000 instalaciones alcanzaron una continuidad del 100%; las que poseen entre 80.000 y 400.000 instalaciones, reportaron 96% de continuidad; las que están en el rango de las 25.000 a las 80.000 instalaciones reportaron continuidad promedio de 97%; las del rango de 2.500 a 25.000 alcanzaron continuidad promedio del 89% y las restantes del 76% (Piedrahita, 2006).
Un resumen del articulado de la Ley 142 de servicios públicos en relación con el agua se presenta en la tabla 7.
TABLA 7. El agua en la Ley de Servicios Públicos. Ley 142 de 1994 Artículo Observación “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”
Artículo 2 Intervención del Estado en los servicios públicos y obligación de garantizar la calidad y mejoramiento de vida de los usuarios.
Artículo 11 Los prestadores de servicio público domiciliario deberán cumplir con su función ecológica, para lo cual, y en tanto su actividad los afecte, protegerán la diversidad e integridad del ambiente, y conservarán las áreas de especial importancia ecológica, conciliando estos objetivos con la necesidad de aumentar la cobertura y la costeabilidad de los servicios por la comunidad
Artículo 39 Pacta acuerdos pertinentes para el uso de recursos naturales o del medio ambiente, como el de concesión de aguas, el cual es un contrato limitado en el tiempo, que celebran las entidades a las que corresponde la responsabilidad de administrar aquellas, para facilitar su explotación o disfrute. En estos contratos se pueden establecer las condiciones en las que el concesionario devolverá el agua después de haberla usado.
Fuente, elaboración propia a partir de la Ley 142 de 1994.