Desde el punto de vista de los PED (y de las regiones rezagadas) la construcción y/o el fortalecimiento de los sistemas de innovación deben considerarse ejes centrales de las estrategias de desarrollo (López, 2007; Chaminade et al., 2009; Cassiolato et al., 2014). En este sentido, varios autores reclaman una mirada amplia acerca de lo que se entiende por políticas de innovación, las cuales no debieran limitarse sólo a los aspectos más tradicionales del fomento a la ciencia y la tecnología, sino también tomar en cuenta otras múltiples dimensiones: organizacionales, institucionales, educativas, financieras, comerciales, sectoriales-industriales, de infraestructura, de formación de redes y vínculos, entre otros tantos aspectos ligados a la innovación y el aprendizaje (Oughton et al., 2002; Tödtling y Trippl, 2005; Borrás, 2009; Flanagan et al., 2011; Tödtling y Trippl, 2011; McCann y Ortega-Argilés, 2013). Por ello, para contener a este complejo mix de instrumentos de política e integrarlos de forma consistente, algunos se refieren, en todo caso, a la construcción de plataformas (Cooke, 2007; Asheim et al., 2011b) o repertorios de políticas de innovación (Morgan, 2017).
En este ámbito, y dada la inviabilidad de aplicar modelos ideales o una misma receta para todos los casos, queda un amplio margen para el descubrimiento, la generación
de variedad o la experimentación de políticas (Chaminade et al., 2009; McCann y Ortega-Argilés, 2013; Morgan, 2013). Este es un aspecto clave también para poder intervenir sobre el lock-in o la inercia político-institucional (Lambooy y Boschma, 2001; Martin y Sunley, 2006; Laranja et al., 2008; Boschma, 2009; Hassink, 2010; Strambach, 2010; Uyarra y Flanagan, 2013). Como destaca Uyarra (2010, p. 132):
"las políticas no se adoptan sobre una tabula rasa, sino en un contexto de combinaciones de políticas preexistentes y marcos institucionales que se han configurado a través de sucesivos cambios de política. Las decisiones de política anteriores limitan la gama de opciones disponibles para los actuales tomadores de decisiones."
En este sentido, resulta necesario tomar como punto de partida a las especificidades del contexto y de la historia política previa (Lambooy y Boschma, 2001; Kay, 2006; Boschma, 2009; Borrás y Jordana, 2016; Uyarra y Flanagan, 2016), puesto que los instrumentos y los organismos creados tienden a institucionalizarse con el paso del tiempo (Flanagan et al., 2011). A su vez, algunos autores señalan incluso la conveniencia de combinar de forma balanceada y gradual ciertas cuotas de cambio y de continuidad político-institucional, de modo de facilitar los procesos de adaptación y de reducir los riesgos o la incertidumbre asociada a las grandes transformaciones (Moodysson et al., 2016).
Otra cuestión central de un abordaje amplio y multidimensional de las políticas de innovación es lograr un grado de coordinación acorde. Magro et al. (2014) introducen, precisamente, el concepto de "coordination-mix" y lo definen como "los mecanismos e instrumentos que responden a las fallas de coordinación que se derivan de un entorno político complejo en el que coexisten múltiples instrumentos de diferentes dominios, niveles, estratos y actores" (Magro et al., 2014, p. 384). Por su parte, Tödtling y Trippl (2005) destacan la importancia de combinar la coordinación horizontal (entre diferentes áreas de gobierno, como pueden ser los ministerios o secretarías) con la vertical (entre jerarquías nacionales, regionales, locales). Más allá de estos consensos, la complejidad de coordinar múltiples actores y niveles representa un reto muy grande y que suele subestimarse en la práctica (Uyarra y Flanagan, 2010; Flanagan et al., 2011; Magro et al., 2014).
La experiencia argentina es prueba de esto último, puesto que los ámbitos de coordinación creados en el plano horizontal (e.g. el Gabinete Científico y Tecnológico, GACTEC) y vertical (e.g. el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología, COFECyT) no
han tenido una actividad o injerencia relevante, por lo que se evidencian numerosas fallas de coordinación político-institucional (Baruj et al., 2009; Del Bello, 2014; González, 2017). Como destaca Del Bello (2014, p. 73):
"se registra una sobreabundancia de instrumentos que coexisten en diversos marcos institucionales, con diferentes enfoques y abordajes, sin una visión integral. La coexistencia descoordinada de múltiples instrumentos promocionales en el Ministerio de Industria, la ANPCyT e incluso en el Ministerio de Agricultura es ilustrativo de esta situación. (...) No existe un ámbito de coordinación de políticas promocionales entre la ANPCyT, el PROSAP y el Ministerio de Industria y SEPYME. Incluso en el plano del propio MINCYT, entre la ANPCyT y el área del Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (COFECyT)".60
Este mismo autor destaca que la creación del MINCYT no sólo no resuelve los problemas de coordinación existentes, sino que la propia forma institucional adoptada (inserto por fuera del Ministerio de Industria61) limita las posibilidades de concertar los instrumentos de apoyo a la CTI con el fomento a las PyMEs, sectores industriales y cadenas de valor, como ocurre por ejemplo en Chile con la CORFO. Por otra parte, el hecho de que el FONTAR, nacido en el (ex) Ministerio de Economía durante los años noventa, se haya mudado hacia el área de CyT parece sugerir que "ese ministerio no legitimó el apoyo a la innovación como parte de la política económica" (Del Bello, 2014, p. 75).
Frente a un diagnóstico compartido de las problemáticas vigentes, las sugerencias también resultan comunes. Del Bello (2014, p. 72) señala que el "reto es instalar el concepto de que el apoyo a la innovación es transversal a todos los sectores de la actividad económica y que por ello es clave resolver las fallas de coordinación". En tanto, Baruj et al. (2009, p. 122) destacan que se necesita una "definición precisa de reglas de coordinación entre las instituciones, los ámbitos nacional y provincial y las distintas estrategias de apoyo (por ejemplo, las estrategias de promoción de las inversiones con las de promoción de exportaciones y de la innovación, entre otras estrategias factibles de ser articuladas)". De forma similar, Marín et al. (2015, p. 12)
60
Demostraciones de la diversidad de programas e instrumentos pueden encontrarse en Baruj et al.
(2009). 61
Actualmente renombrado Ministerio de Producción y el cual junto con el Ministerio de Agroindustria (ex Agricultura) son desprendimientos del anterior (gran) Ministerio de Economía, hoy reducido básicamente a Hacienda.
recomiendan "la profundización de políticas de apoyo a la articulación institucional, tendientes al desarrollo y aprovechamiento de las capacidades de innovación y a la difusión de conocimiento en los ámbitos territoriales".