Finding the Right Instrument for Value Capturing

Theoretically,  with  respect  to  increased  land  values,  direct  capturing  instruments  have  a  more suitable rationale than other instruments for value capturing, as their application can be both  legitimised  by  and  based  upon  the  observable/calculated  added  value  that  results  from  public  infrastructure development. In practise, however, these instruments are not always as convincing as  they may seem because of shortfalls and dilemmas that are due to insufficient—or even a complete  lack  of—societal  and  political  acceptability.  Consequently,  despite  their  shortcomings,  it  might  be  more fruitful to increase the focus on developing innovations in indirect instruments that are based  on negotiation processes.  

In this context, we would argue that the discussion regarding who has the right to own the  increment  value  that  results  from  public  infrastructure  development  must  receive  less  attention.  This is because although the landowner has the right to keep the increment value, he/she can still be  expected to contribute the increment value to help develop a public infrastructure if this decision is  deemed profitable for him/her. On the opposite side of the coin, if the public authority has the right  to  capture  the  increment  value,  it  would  be  unfair  and  unacceptable  if  this  action  harms  the  landowner or will place his/her welfare at high risk. Given this consideration, the decision whether  to take or to give an increment value that results from public infrastructure development should be  based on how profitable that decision will be to both the landowner and the public authority (as a  representative of the community) and this issue of probability is not necessarily should be related to  financial  term.  Moreover,  the  agreed  contribution  of  a  landowner  based  on  received  or  expected  benefits would arguably be more acceptable than merely imposing an obligation on the landowner  to contribute without considering the positive or negative effects of that particular contribution. This  agreement  can  be  reached  through  a  deliberate  negotiation  process  in  order  to  strike  a  balance  between  the  potential  detriment  and  profitability  of  capturing  a  given  amount  of  increment  value 

for both the landowner and the public authority. A basic question in such a negotiation strategy is  how much of the increased value can be captured, and the extent that would be acceptable to both  the landowner and the infrastructure provider. However, the most imperative question is not how to  determine  the  exact  amount  of  the  increased  value  due  to  the  infrastructure  development  (as  mentioned above, many techniques already exist for this calculation), but rather what a fair share— or  an  agreeable  distribution  of  the  value  increase—is.  Given  this  consideration,  the  question  of  fairness  becomes  essential  in  the  implementation  of  value  capturing.  However,  the  following  question then arises: how does one determine fairness?  

To incorporate fairness into a negotiation process is surely a challenge, as what counts as fair  in  different  societies  and  under  different  circumstances  can  vary  as  widely  as  the  discrepancies  in  human  preferences  and  behaviours.  However,  some  scholars  have  attempted  to  define  the  most  common structures of fairness. One such attempt is provided by John Rawls in his celebrated work,  A  Theory  of  Justice  (Rawls,  1971),  in  which  Rawls  introduced  the  concept  of  original  position  as  a  hypothetical  standpoint  from  which  people—in  order  to  make  a  judgment  or  an  agreement  with  their  roles—are  concealed  from  one  another  as  if  they  stand  behind  a  veil  of  ignorance.  Rawls  argued that using the device of the original position will lead to an egalitarian distribution of goods  and services, which can then be considered a fair distribution. With respect to a negotiation process  between two parties, this egalitarian approach may yield a mutually satisfactory outcome in which  both  party’s  weighted  gains  are  equal.  In  this  approach,  the  focus  of  the  negotiation  process  is  to  reach an equilibrium, which is an agreement point, when each party attempts to maximise their own  outcome.  The  idea  of  using  a  negotiation  process  may  also  resonate  with  Coase’s  proposal  to  overcome  externality  problems  as  discussed  earlier  in  this  chapter.  In  his  proposal,  Coase  argued  that  the  deliberate  negotiation  to  internalise  the  externalities  will  automatically  assign  property  rights  in  the  proper  way  and  will  eventually  lead  to  an  efficient  allocation  of  resources,  provided  there are no transaction costs involved. This argument later became famously known as the Coase  Theorem. As a corollary of this theorem, it can be stated that in a situation in which transaction costs  are not zero and property rights are poorly defined—as is often the case in the real world—resource  allocation would not be efficient (Lai & Hung, 2008). Consequently, in order to achieve the optimum  efficiency  with  respect  to  resource  allocation  through  a  negotiation  process  designed  to  yield  a  proper assignment of property rights, it is important to introduce rules that can reduce transaction  costs as much as possible. With respect to value capturing, these rules can serve as instruments to  allow  stakeholders  to  negotiate  for  a  distribution  of  the  increment  values  with  the  lowest  transaction  costs.  We  might  further  expect  that  the  result  of  this  negotiation  can  be  naturally  justified and that any contract that is built upon the outcome would not completely harm any of the  stakeholders. 

There can be no doubt that reducing transaction costs and properly assigning property rights  are  important  goals.  However,  these  two  factors  are  not  the  only  aspects  that  shape  human  interactions  and  behaviours.  Therefore,  understanding  the  other  forces  that  can  influence  the  results  of  a  negotiation  is  equally  important.  In  many  cases,  these  forces  can  be  related  to—or  influenced  by—the  way  in  which  the  actors  exercise  their  power  and  their  access  to  information.  Given a particular power structure of actors and the level of information availability, a regulation or  institution may not be enforced or bound in a natural way. Moreover, the existence of a regulation is  not  necessarily  a  substitute  for  the  uncontrolled  exercise  of  power.  Building  on  David  Hume’s 

35 Chapter 2 – Public Infrastructure Financing and Value

metaphor,  a  social  contract  or  regulation  should  naturally  be  sufficiently  firm,  like  stones  in  a  masonry arc that stay together without the need for cement or glue. In other words, creating such a  regulation  to  manage  the  transaction  costs  and  property  rights  can  only  be  meaningful  if  that  regulation is naturally stable and unbreakable. This notion implies that there is little or no benefit in  violating the rule, given the structure of the stakeholders’ interaction in a specific situation. This idea  corresponds  to  the  concept  of  equilibrium  in  game  theory,  which  can  be  viewed  as  the  natural  steady‐state  condition  given  by  the  interaction  structure  of  interdependent  actors  based  on  the  available  specific  strategies  and  payoffs  (Von  Neumann  &  Morgenstern,  1944).  An  equilibrium  in  game  theory—in  fact,  following  from  John  Rawls’  aforementioned  Theory  of  Justice—has  been  introduced essentially to help predict or highlight the outcome of conflicting situations (for example,  a negotiation) in the original position (Binmore, 2005).  

Game theory provides the possibility to determine whether a situation has a single optimum  equilibrium, a sub‐optimal equilibrium, multiple equilibria, or no equilibrium. These options give the  idea  that  an  interaction  can  lead  naturally  to  an  optimum  agreement,  a  sub‐optimum  agreement,  many  agreements,  or  no  agreement  whatsoever.  In  the  Appendix  A,  five  classic  game‐theoretical  models to explain these situations are described. Among those five classic game‐theoretical models,  outcome of single optimum equilibrium is yielded only in the Simple 2‐person game with dominant  strategy. Therefore, when the interaction structure of stakeholders can be formulated using any of  the other four game models, no single optimum outcome can be expected. 

Related  to  this  study,  it  means  that  the  introduction  of  new  legislation  regarding  value  capturing  might  not  be  necessary,  particularly  when  the  stakeholders’  strategy  of  agreeing  to  contribute  to  value  capturing  rests  on  the  equilibrium  that  yields  the  optimum  outcome  for  the  situation.  In  this  particular  situation,  value  capturing  would  then  be  naturally  possible  and  acceptable  to  the  stakeholders.  On  the  other  hand,  if  no  such  optimum  equilibrium  exists  for  an  agreement, if many equilibria are offered, or if no equilibrium at all can be naturally expected from  the  situation,  any  proposed  statutory  public  intervention  should  then  be  able  to  construct  an  interactional structure in order to shift the equilibrium towards the optimum agreement that would  enable value capturing. This shifting means to promote a better payoff structure for all stakeholders  to make value capturing more feasible.