E. USE OF THE FEDERAL PROCUREMENT DATA SYSTEM–NEXT
2. FPDS–NG FAR Subpart 13.5 Coding Accuracy 24
En lo que se refiere a la utilización de las contribuciones especiales para la financiación de las Áreas Comerciales Urbanas, no parecen existir problemas de relieve en lo que se refiere a la realización de las obras necesarias para su establecimiento.
Sin embargo, si lo que se pretende es utilizar estos tributos para financiar el funcionamiento ordinario de las mismas, entonces se requeriría la modificación, al menos, del hecho imponible, los sujetos pasivos, el devengo, el sistema de cálculo y el procedimiento de aprobación y ordenación de las contribuciones especiales.
En tanto que se trata de una reforma legal que podría desnaturalizar el propósito de este tipo de tributos, la Comisión sugiere como alternativa la posibilidad de establecer un recargo sobre la cuota del IBI a aquellos establecimientos comerciales que se integren en el Área Comercial Urbana de que se trate.
III.1.12 CUESTIONES
DE
ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
Y
PROCEDIMENTAL
236. La Comisión considera que se deben contemplar especificidades de los procedimientos de aplicación de los tributos, sancionador y de revisión, actualmente recogidos en la LGT en su aplicación al ámbito local, para dar respuesta real a la estructura administrativa y tributaria de las Entidades Locales.
237. Asimismo, sería deseable establecer instrumentos que permitan garantizar la efectiva recaudación ejecutiva fuera del territorio municipal.
III.1.12.1 Telematización de los procedimientos administrativos
238. La aprobación de las Leyes 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC AP), y 40/2015, del régimen jurídico del sector público (en adelante LRJSP), abogan por una telematización del procedimiento administrativo, por lo que sería deseable que se dotara de los medios humanos y materiales necesarios en esta materia para cumplir con el mandato legal.
III.1.12.2 Intercambio automático de información entre Administraciones
239. Sin menoscabo de lo señalado en la Ley de protección de datos, resulta fundamental avanzar en procedimientos de intercambio automático de información entre Administraciones Públicas, en la misma línea desarrollada por la Directiva 2011/16/UE, de 15 de febrero, de cooperación administrativa entre Estados miembros en materia de fiscalidad.
III.1.12.3 Asunción por parte de los Ayuntamientos de competencias
inspectoras y comprobadoras catastrales y en el IAE
240. En la actualidad el artículo 64.3.e) “in fine” del Reglamento del Catastro Inmobiliario establece la delegación de funciones inspectoras para actuaciones de investigación excluyendo las de comprobación.
241. Para una más eficaz actuación en materia de inspección y comprobación censal del IAE sería recomendable que los Ayuntamientos pudieran asumir competencias en esta materia y que se facilitaran los instrumentos para su desarrollo y gestión.
III.1.12.4 Aplicación generalizada de la via económico-administrativa a todos
los Municipios
242. El artículo 121.1.a) LRBRL establece un régimen especial aplicable solo a aquellos Municipios calificados como “Municipios de gran población”, permitiendo la posibilidad a los administrados de acudir a la vía económico- administrativa, de carácter gratuito, para la defensa de sus intereses, atribuyendo la competencia para la resolución de las reclamaciones en la vía económico-administrativa local al denominado “Órgano para las resoluciones económico-administrativas”, que en la mayoría de los Municipios ha adoptado la denominación de “Tribunal Económico-administrativo Municipal”. De este modo, el administrado podrá en vía administrativa acudir potestativamente al recurso de reposición, o bien, en sustitución, o tras la desestimación de la reposición, interponer una reclamación económico-administrativa.
No obstante, en aquellos Municipios no considerados de gran población, el administrado solo podrá acudir a la reposición como vía previa y gratuita antes de interponer el recurso contencioso-administrativo, una vía esta última que incorpora la exigencia de costes adicionales (con la obligatoriedad de acudir por medio de abogado y procurador, y en determinados casos para las personas jurídicas abonando tasas judiciales) lo que podría suponer un freno al acceso de la justicia para la defensa de sus intereses legítimos tensionando el principio constitucional de tutela judicial efectiva.
243. Tal como está configurado el TEAM por el legislador de la LRBRL, podría cuestionarse si no se resiente el citado derecho a la tutela judicial efectiva por el hecho de que tengan únicamente acceso a dichas reclamaciones económico- administrativas aquellos ciudadanos de grandes poblaciones. Para conjugar el derecho de todos los ciudadanos (sin distinción) a acceder a los Tribunales del artículo 24 CE, con los menores costes posibles, con la suficiencia financiera y la autonomía local del artículo 140 de nuestra Carta Magna, considera la Comisión que sería deseable la constitución en aquellos Municipios que no tengan la consideración por la LRBRL de “grandes ciudades” de un Tribunal Económico-administrativo de carácter provincial, o en su defecto,
supramunicipal, que agrupara a modo de órgano consorcial la revisión de
reclamaciones económico-administrativas respecto de todos aquellos Municipios que no tengan Tribunal económico-administrativo, bien porque no sean “grandes ciudades”, o bien, porque siéndolo hayan desatendido el mandato recogido en el artículo 137 LRBRL.
Considera la Comisión que las Diputaciones pueden prestar a estos efectos un papel realmente valioso para todos aquellos Municipios, y para sus ciudadanos, que no tienen a esta vía de recurso, cuya experiencia durante los casi 15 de años de existencia se ha mostrado de gran utilidad tanto para las Administraciones locales, como para los contribuyentes.
III.1.12.5 Modificación del plazo de interposición del recurso de reposición del
artículo 14.2.c) TRLRHL
244. El artículo 14.2.c) TRLRHL prescribe que “el recurso de reposición se interpondrá dentro del plazo de un mes contado desde el día siguiente al de la notificación expresa del acto cuya revisión se solicita o al de finalización del período de exposición pública de los correspondientes padrones o matrículas de contribuyentes u obligados al pago”.
245. Sería deseable que se adaptara dicha redacción a la contenida en el artículo 223.1 “in fine” LGT cuando afirma que “tratándose de deudas con vencimiento periódico y notificación colectiva, el plazo para la interposición se computará a partir del día siguiente al de finalización del período voluntario de pago”.
III.1.12.6 Cumplimiento de los plazos de resolución de reclamaciones
246. El plazo actual para la resolución de las reclamaciones económico- administrativas difiere si nos encontramos ante el procedimiento abreviado u ordinario. En el procedimiento abreviado el plazo de resolución es conforme al artículo 247.3 LGT de seis meses desde la interposición de la reclamación. Transcurrido dicho plazo sin que se haya notificado la resolución expresa, el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al objeto de interponer el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente al de la finalización del citado plazo de seis meses. Por otra parte, el plazo de resolución del procedimiento ordinario al igual que en el procedimiento abreviado puede ser expreso o presunto. El plazo máximo para resolver de forma expresa es de
un año desde la interposición de la reclamación. En caso contrario, habrá de
entenderse por silencio administrativo negativo que la pretensión del administrado no ha sido estimada
247. La Comisión considera que dichos plazos de resolución deberían cumplirse con carácter general, y en su caso reducirse en beneficio de una justicia rápida y eficaz ex artículo 24 CE.
III.1.12.7 Creación del recurso extraordinario para la unificación de doctrina en
el ámbito de actuación de los TEAM
248. El artículo 243 LGT establece el recurso extraordinario para unificación de doctrina contra las resoluciones dictadas en materia tributaria por el TEAC cuando el Director General de Tributos esté en desacuerdo con el contenido de dichas resoluciones. Sería deseable que dicho recurso también se extendiera a las resoluciones de los TEAMS cuando existiera disparidad de criterios entre dichos órganos económico-administrativos municipales.
249. Actualmente no existe ningún recurso para lograr la más que deseable unificación de doctrina entre los TEAMS por lo que sería plausible dicho cambio legal al objeto de permitir también este instrumento en sede local.
250. La competencia para resolver este recurso podría venir de la resolución dictada por la nueva Sala Especial para unificación de doctrina en materia local compuesta por una Comisión con número impar que represente los intereses afectados.
III.1.12.8 Extensión de costas a la administración en supuestos de temeridad
o mala fe
251. El acceso a la vía económico-administrativa será gratuito conforme a los artículos 234.5 LGT, con la salvedad de la previsión de una posible imposición en costas al recurrente cuando se aprecie temeridad o mala fe (v.gr. por actuaciones dilatorias o de obstrucción al pago de la deuda) en los términos que reconoce el artículo 51 RGRV.
252. En la praxis, el Tribunal solo condena en costas al reclamante, y no a la Administración. La ratio de esta diferencia de trato podría residir en que la Administración goza de una presunción de legalidad actuando con sometimiento pleno a la ley y al Derecho de acuerdo al interés general ex artículo 103.1 CE, excluyendo a priori la temeridad y mala fe.
253. Sin embargo, esta presunción de alcance general no concurrirá si existiendo doctrina reiterada del Tribunal Supremo la Administración exigiera a los contribuyentes la necesidad de acudir a la vía contencioso-administrativa en demanda de un nuevo pronunciamiento jurisdiccional que atienda su pretensión, por lo que la Comisión considera que, con base al principio de igualdad de armas, sería oportuno que el precepto habilitara expresamente la posibilidad de imposición de costas a la Administración en los supuestos de no aplicación de doctrina reiterada de los Tribunales de justicia.
III-12 Reforma de la organización administrativa y procedimental
Procedimientos telemáticos de aplicación de tributos
La Comisión recomienda la necesaria implementación de la telematización de los procedimientos en aras a facilitar una gestión más eficiente tanto en la fase de aplicación de los tributos, como en la de recaudación y revisión de actos administrativos.
Intercambio de información entre Administraciones
La Comisión propone para garantizar un mejor cumplimiento de las obligaciones tributarias y una mejor eficacia de las distintas Administraciones
(tanto en sentido vertical como horizontal) en la aplicación de la normativa tributaria el intercambio automático de información entre Administraciones.
Actuaciones de gestión compartida en IBI e IAE
La Comisión propone ampliar la delegación potestativa de competencias en materia de inspección y comprobación catastral a los Ayuntamientos que lo soliciten y acrediten capacidad de gestión.
Se recomienda, además, paliar las ineficiencias de la gestión compartida impulsando una mayor colaboración interadministrativa.
Creación de órganos supramunicipales económico-administrativos
La Comisión propone el establecimiento de un órgano supra municipal con competencia revisora para aquellos Ayuntamientos no considerados “grandes ciudades” a fin de que todos los ciudadanos puedan tener acceso a una vía económico-administrativa gratuita y previa a la vía contencioso-administrativa
Adaptación de la TRLRHL a la LGT
La Comisión recomienda en relación con el plazo de interposición del recurso de reposición una actualización de la redacción contenida en la TRLRHL para adaptarla a la LGT.
Cumplimiento de plazos de resolución
La Comisión propone a efectos de conseguir la dinamización del proceso, una mejora en el cumplimiento de los plazos generales para resolver los recursos y reclamaciones económico-administrativas en el ámbito local.
Debe garantizarse la dotación suficiente de recursos humanos y materiales en los órganos de resolución de reclamaciones económico-administrativas municipales.
Nuevo recurso extraordinario para unificación de doctrina
La Comisión propone la creación de un nuevo recurso extraordinario para la unificación de doctrina en la vía económico-administrativa local con el fin de evitar disparidades de criterio entre los TEAM.
Condena en costas a la administración
La Comisión propone la posibilidad de reformar el artículo 234 LGT al objeto de recoger expresamente la condena en costas también a la Administración cuando no actúe de buena fe.
III.2 LAS TRANSFERENCIAS
III.2.1 ESPACIOS COMPARTIDOS Y SISTEMAS DE TRANSFERENCIAS
III.2.1.1 La situación actual
254. Los espacios fiscales propios y su concreción en tributos particulares constituyen el marco ideal para el ejercicio de la autonomía de ingresos de las Entidades Locales. Sin embargo, tanto razones de técnica fiscal (hay tributos cuya configuración no hace aconsejable una descentralización generalizada de sus elementos), como la gran desigualdad en la distribución por el territorio de las capacidades fiscales obligan a complementar la financiación tributaria propia de los gobiernos locales con otros instrumentos financieros sobre los cuales su capacidad de decisión es sustancialmente menor, cuando no directamente inexistente.
255. En el caso español, esto viene configurado a través de un esquema de transferencias intergubernamentales que van desde una participación general en ingresos estatales, hasta diversos tipos de participaciones en ingresos de las CCAA, pasando por participaciones limitadas en tributos concretos para algunas entidades y un amplio elenco de transferencias finalistas y condicionadas con diferentes niveles de compromiso propio de compensación.
256. Este sistema de transferencias ha dado lugar a importantes inequidades horizontales mantenidas (y agravadas) hstóricamente, cuyas fuentes han sido tanto la deficiente configuración técnica de las sucesivas fórmulas elegidas para su reparto, como las repetidas introducciones de reglas de consolidación de mínimos garantizados que impidieron sistemáticamente hacer tabla rasa del pasado, o, cuanto menos, arbitrar sendas suaves de convergencia. A ello habría que añadir la discriminación evidente en favor de los Municipios radicados en territorios forales que han venido recibiendo sistemáticamente transferencias incondicionales que durante muchos años más que duplicaban (como media) las cantidades per cápita recibidas por los radicados en territorios de régimen común.
257. El elemento nuclear del sistema de transferencias incondicionadas a beneficio de las Entidades Locales es la tradicional Participación en Ingresos del Estado o PIE (transferencia general incondicionada), actualmente configurada como un sistema dual que distingue entre “grandes ciudades” (Municipios de más de 75.000 habitantes y capitales de provincia o comunidad autónoma aunque no alcancen esa población y algún otro supuesto) y “resto de Municipios”, el cual ha venido a consolidar en su origen inequidades heredadas y no corregidas. La evolución en el tiempo de este sistema ha agravado más si cabe las inequidades como puede observarse en los datos que figuran en el Anexo I.
III.2.1.2 Objetivos de una reforma del sistema de transferencias: Equilibrios
vertical y horizontal
258. La Comisión considera que ha llegado el momento de abordar con decisión una profunda reforma de este sistema, de modo que se consiga una distribución adecuada de los recursos disponibles, tanto horizontal como verticalmente.
259. El nuevo sistema debería integrar tanto la PIE como elemento nuclear, como un conjunto de PICAs (o Participaciones en Ingresos de las Comunidades Autónomas). Ambas constituirían el bloque de transferencias incondicionales que, en su caso, se complementarían con transferencias finalistas mediante las cuales la Administración Central o las CCAA pudieran contribuir a desarrollar sus políticas territoriales.
260. En este sentido, en relación a la PIE, cabría empezar por apuntalar sus elementos estructurales, concretamente:
a) Respecto al objetivo de equilibrio vertical: i) Determinar su cuantía inicial y ii) Establecer unos compromisos sobre su evolución y revisión con el fin de lograr un sistema estable y flexible.
b) En cuanto al objetivo de equilibrio horizontal, es necesario incorporar una fórmula para distribuir la transferencia, entre cuyos criterios deben establecerse: i) Factores de necesidad relacionados directamente con las competencias, y ii) Factores de capacidad relacionados inversamente con las bases tributarias propias.
c) En todo caso, el diseño del sistema debe ser tal que impida que las decisiones unilaterales de una Administración afecten al volumen total de recursos de las otras.
III.2.1.3 Fijación de las cuantías globales y su revisión. El índice de evolución
261. Para alcanzar el equilibrio vertical se necesitan dos decisiones básicas: a) Determinar la cuantía de la transferencia en el año base o inicial y b) revisar esa cuantía cada cierto tiempo.
262. En la práctica el importe de la transferencia es una decisión política que ha de ser fruto de una negociación entre las Administraciones implicadas. 263. Un plazo razonable de revisión del importe de la transferencia podría ser quinquenal, tanto por lo que supone de respeto a lo que viene siendo (con algunos matices) la tradición en nuestro país, como por suponer un período lo suficientemente largo para valorar los efectos de los ajustes realizados y lo
suficientemente corto para permitir rectificaciones en aquellas disfunciones que pudieran ser detectadas.
264. Además, debería establecerse un índice de evolución de la transferencia que permita mantener el equilibrio vertical durante el periodo fijado (entre el año inicial y el de revisión) con dos alternativas: a) Asociación directa de la evolución de la transferencia a los recursos de la Hacienda que la entrega (Ingresos Tributarios del Estado) o b) Asociación indirecta de la evolución de la transferencia a los recursos de la Hacienda que la entrega (macromagnitud). 265. Un índice de evolución vinculado a los recursos tributarios de la Hacienda que entrega la transferencia proporciona flexibilidad sin problemas de suficiencia para la Hacienda central. En todo caso, los ingresos que sirven de base para su cálculo deberían ser lo más amplios posible, con el fin de evitar comportamientos estratégicos por parte de ninguna Administración.
266. Alternativamente, un índice de evolución vinculado a una macromagnitud es más estable, no manipulable y previsible. La evolución de la transferencia queda al margen (en un sentido inmediato) de la política tributaria del gobierno del Estado. El cálculo se hace por un organismo independiente del Gobierno del Estado (el INE) y con una metodología estandarizada (UE) y aunque es menos flexible, la evolución de la macromagnitud no exagera el propio ciclo económico y proporciona una estabilidad a las transferencias que se corresponde con el tipo de competencias de las Entidades Locales (entes prestadores de servicios frente a funciones distributivas y estabilizadoras propias de la Hacienda central). Por último, y no menos importante, su valor definitivo se conoce antes que el de los recursos tributarios (lo que facilita la previsión), en la medida en que para un año n la macromagnitud correspondiente está disponible a comienzos del año n
+ 1, mientras que la liquidación tributaria se conoce a mediados del año n + 2.
267. Desde el año 2004, el índice de evolución elegido ha sido del primer tipo (ITE), el cual se calcula por diferencia entre la recaudación total prevista de los impuestos compartidos (IRPF, IVA, II.EE. sobre Alcohol, Cerveza, Productos Intermedios, Tabaco e Hidrocarburos), sobre los que los Ayuntamientos carecen de capacidad normativa alguna, y las entregas a cuenta a las Comunidades Autónomas y las liquidaciones de ejercicios anteriores de éstas, satisfechas en cada año, siguiendo el criterio de caja. Este índice provisional se revisa a los dos años calculando el índice definitivo en función de la recaudación real. 268. La gestión concreta del sistema de transferencias a lo largo de la última década ha puesto de manifiesto disfunciones evidentes que se han traducido en un alto grado de volatilidad, acentuándose especialmente durante los años de la crisis.
269. Podemos detectar tres componentes esenciales como problemas de gestión de este modelo:
a) La utilización del criterio de caja hace repercutir en las Entidades Locales una parte de las pérdidas procedentes de la existencia de derechos liquidados no cobrados. Frente a esto, el criterio de
devengo sería más neutral respecto a la eficiencia en la gestión de
la Administración del Estado.
b) Respecto al sistema de entregas a cuenta y regularización, los resultados dependen críticamente de la calidad del proceso de presupuestación de la Administración estatal y
c) La incidencia de los cambios normativos y la consiguiente repercusión en las Entidades Locales de negociaciones externas es fuente de conflictos con el principio de lealtad institucional. 270. En el diseño del nuevo sistema, la Comisión considera que debería elegirse un nuevo índice de evolución que evite los problemas de gestión comentados en el punto anterior y que, en todo caso, debería ser el mismo que