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Una vez que se ha llevado a cabo el análisis FODA, se han identificado las competencias de la organización, se han determinado las variables estratégicas y se ha descubierto la interrelación de los actores, es posible regresar a la visión del futuro deseado para buscar la manera de realizarlo. Para ello, resulta muy útil diseñar

escenarios que esclarezcan el mañana en función de la secuencia de acontecimientos que podrían llevarnos a alcanzar o a perder dicho futuro.

Dos de las herramientas que pueden facilitar la creación de escenarios sobre el futuro son el sistema de matrices de impactos cruzados probabilizados SMIC-PROB-EXPERT y los denominados ejes de Peter Schwartz (1991). En términos generales, el primero de ellos evalúa cuantitativamente la probabilidad de ocurrencia de múltiples escenarios, mientras que el segundo parte de un análisis más libre y se limita a definir opciones dentro de un plano cartesiano. A continuación describiré brevemente cada uno de ellos. El SMIC-PROB-EXPERT tiene como objetivo principal determinar las probabilidades simples y condicionadas de múltiples acontecimientos o eventos y, con base en la combinación de estos últimos, construir diversos escenarios probabilizados, es decir, escenarios a los que se les asigne una cierta probabilidad de ocurrir30_{. Así, una vez} considerada la probabilidad de ocurrencia de cada escenario o combinación de eventos, se elije aquel que resulte más probable y que se acerque más a la visión del porvenir deseado. Este escenario se denomina escenarioapuesta y sirve como referencia para la acción individual o colectiva.

Dentro de este procedimiento, se parte de determinar la probabilidad simple de ocurrencia de los eventos considerados individualmente respondiendo a la pregunta ¿Qué tan probable es que este evento ocurra independientemente de los demás? Posteriormente, se establece la probabilidad condicionada de ocurrencia y de no ocurrencia de los eventos considerados conjuntamente respondiendo a las preguntas ¿Qué tan probable es que este evento ocurra considerando que los otros también ocurren? y ¿Qué tan probable es que este evento ocurra considerando que los otros no ocurren? Con el objeto de simplificar el análisis, la determinación de probabilidades debe reducirse a asignar un valor de 0 a los eventos que tienen una probabilidad de ocurrencia menor a 0.5 y un valor de 1 a aquellos que tengan una probabilidad de ocurrencia mayor a 0.5 (evitando asignar probabilidades exactas de 0.5).

Una vez considerado este conjunto de probabilidades se procede a combinar los eventos y sus respectivas probabilidades con el objeto de determinar cuáles combinaciones de eventos o escenarios resultan los más probables y así poder elegir el escenario apuesta de entre ellos. Si bien resulta sencillo determinar el número de escenarios resultantes (considerando “n” eventos, el número de posibles combinaciones está dado por 2n_{) la} combinación de sus respectivas probabilidades es un proceso mucho más complejo que precisa de la aplicación de diversos procedimientos matemáticos tales como mínimos cuadrados, simplex y lenke, por lo que usualmente se lleva a cabo con la ayuda de programas informáticos.

La tabla 14.1 ilustra los resultados finales del SMIC-PROB-EXPERT. Así, considerando cuatro eventos hipotéticos, tenemos dieciséis escenarios posibles. Cada uno de ellos presenta diferentes combinaciones de ocurrencia (1) y no ocurrencia (0) de

30_{Si se consideran los siguientes cuatro acontecimientos o eventos hipotéticos independientes:} el día de mañana estará nublado, el día de mañana lloverá, el día de mañana se inundará la ciudad, y el día de mañana habrá damnificados, el escenario construido a partir de ellos sería: el día de mañana amanecerá nublado, lloverá, se inundará la ciudad y habrá damnificados.

los cuatro eventos. Una vez determinada la probabilidad de cada uno de estos escenarios se procede a seleccionar el escenario apuesta de entre los dieciséis posibles.

Tabla 14.1

Escenarios probabilizados considerando la combinación de cuatro eventos hipotéticos

Número de eventos “n”: 4

Número de escenarios posibles: 2n _{= 2}4 _{= 16}

Valores: 1 = evento ocurre 0= evento no ocurre

Fuente: elaboración propia

Los ejes de Peter Schwartz tienen como objetivo principal identificar las posibles evoluciones de dos variables dentro de un plano cartesiano. Estas variables deben ser lo suficientemente importantes y representativas como para sintetizar en ellas el comportamiento general de un problema. Así, una de las variables elegidas se coloca en el eje de las abscisas (eje X) y la otra en el eje de las ordenadas (eje Y) y se describen escenarios en función de la evolución positiva (+) o negativa (-) de las variables.

Como puede observarse en la figura 14.2, existen cuatro escenarios posibles. El escenario 1 considera que las dos variables seleccionadas evolucionarán negativamente, es decir, constituye el peor escenario imaginable. Los escenarios 2 y 3 asumen que una de las variables mejorará y la otra decaerá a lo largo del tiempo, por lo que son escenarios relativamente malos. Finalmente, el escenario 4 supone que las dos variables consideradas evolucionarán positivamente configurando el escenario apuesta.

Con base en la exposición del presente apartado, se pueden percibir las diferencias entre ambos procedimientos de generación de escenarios. La decisión de aplicar uno u otro dependerá de la complejidad del problema bajo estudio. En lo general, se recomienda el SMIC-PROB-EXPERT en temáticas que contienen múltiples variables significativas, en tanto que los ejes de Peter Schwartz se sugieren en la reflexión de asuntos acotados. Eventos 1 2 3 4 Prob. Escenario 9 0 1 0 0 ¿? Escenario 10 0 1 0 1 ¿? Escenario 11 0 1 1 0 ¿? Escenario 12 0 1 1 1 ¿? Escenario 13 0 0 1 0 ¿? Escenario 14 0 0 1 1 ¿? Escenario 15 0 0 0 1 ¿? Escenario 16 0 0 0 0 ¿? Eventos 1 2 3 4 Prob. Escenario 1 1 1 1 1 ¿? Escenario 2 1 1 1 0 ¿? Escenario 3 1 1 0 0 ¿? Escenario 4 1 1 0 1 ¿? Escenario 5 1 0 0 0 ¿? Escenario 6 1 0 0 1 ¿? Escenario 7 1 0 1 0 ¿? Escenario 8 1 0 1 1 ¿’

Figura 14.2

Los ejes de Peter Schwartz Variable A (+) Y Escenario 3 Escenario 4 escenario apuesta Variable B Variable B (-) (+) X Escenario 1 Escenario 2 Variable A

(-)

III. LA PROSPECTIVA ESTRATÉGICA EN LA MEJORA DEL PROCESO DE PLANEACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO: EL CASO MICHOACÁN

1. La administración pública y la prospectiva estratégica

La prospectiva estratégica no se aplica comúnmente en el ejercicio de la administración pública en México. El desarrollo de las diferentes fases expuestas en el apartado anterior suele ser deficiente cuando no inexistente. Lo urgente siempre vence a lo importante y la acumulación de problemas termina por nublar la visión de gobierno. Así, la infinidad de asuntos por atender y la compleja interrelación de intereses, provoca que la actividad gubernamental se desarrolle en un permanente e inevitable corto plazo.

Existe una creencia difundida entre los políticos mexicanos consistente en considerar la planeación como algo impráctico. La elaboración de planes de desarrollo se ha vuelto un requisito más que cumplir y los programas públicos terminan ejecutándose sin corresponder a lo establecido. En este sentido, existe una tendencia a encomendar la planeación a asesores externos – desvinculados de la realidad organizacional, o a grupos técnicos internos que no dejan de percibirse como individuos ingenuos dentro del complejo y duro mundo de la política.

Con base en este contexto, creo que la prospectiva estratégica puede brindar un nuevo brío al ejercicio gubernamental. La concepción del futuro deseado y su transformación mediante la acción colectiva es algo que puede permitir romper los círculos viciosos existentes en la administración pública en el país. Considero que el papel marginal que ha desempeñado el proceso de planeación se deriva más de la falta de conocimiento de las herramientas prospectivas y sus ventajas, que de su inoperancia. Así, el objetivo del presente estudio de caso consiste en relacionar la realidad de un proceso tradicional de planeación pública, con las ventajas de introducir las herramientas de la prospectiva estratégica. Elegí analizar el gobierno del estado de Michoacán, por ser un caso que conozco a profundidad con base en mi experiencia profesional previa y por considerarlo un gobierno que se esforzó en desarrollar esquemas innovadores de planeación sin mucho éxito. Sin embargo, creo que la lectura de este caso es de suma utilidad para todo aquel interesado en el tema de la planeación dentro de la administración pública en México.

El análisis no pretende ser una crítica. No desconozco los obstáculos que enfrenta el ejercicio de la administración pública debido a la infinidad de variables e intereses involucrados. No obstante, creo que es importante identificar la forma en que dicha complejidad pueda transformarse en acción estratégica y no usarse como pretexto ante la falta de conocimiento o voluntad de cambio. Así, describiré genéricamente los principales elementos que forman parte del sistema estatal de planeación en Michoacán, sugiriendo cómo la introducción de las herramientas prospectivas puede mejorar el desempeño gubernamental.

2. La importancia de la planeación en el ejercicio gubernamental

La planeación en la administración pública en México se encuentra inscrita dentro de un marco jurídico institucional, a partir del cual se pretende normar la asignación de recursos financieros para los distintos programas gubernamentales. El primer nivel lo constituye la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que establece en su artículo 26 que el Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación. A partir de esta, se deriva la Ley de Planeación nacional que establece la necesidad de elaborar un Plan de Desarrollo que delinee las metas, objetivos y líneas de acción a seguir en el país durante el periodo de gobierno.

A nivel estatal, la Constitución Política del Estado de Michoacán determina en sus artículos 129 y 130, la necesidad de buscar el desarrollo integral estatal, mediante el fomento del crecimiento económico y una más justa distribución del ingreso, así como de encontrar las medidas más convenientes para planearlo. Los detalles de elaboración del Plan de Desarrollodel Estado se encuentran contenidos en los artículos 5, 10, 16 y 18 de la Ley de Planeación estatal. Los informes anuales de gobierno deben hacer referencia directa a los logros obtenidos a partir del plan.

La vinculación institucional entre el nivel federal y el nivel estatal de planeación se lleva a cabo a través de los denominados Comités de Planeación para el Desarrollo de los Estados (COPLADE). En Michoacán, el COPLADE fue creado en 1981 como un Organismo Público Descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios y, de acuerdo al artículo primero de su decreto de creación, su objetivo es coordinar la formulación, instrumentación, ejecución, control, evaluación e información del Plan de Desarrollo Integral del Estado y que los esfuerzos que realicen los Gobiernos Estatal y Municipales sean congruentes con los del Federal, en las diferentes etapas del proceso de planeación, propiciando la colaboración de los diversos sectores sociales (Periódico oficial del estado, Michoacán, 20 de noviembre de 1986).

Si bien los COPLADE existen como figura jurídica en todos los estados de la República Mexicana, la operación del ejercicio programático presupuestal suele recaer en instancias ejecutivas existentes al interior de cada entidad federativa. En Michoacán, el COPLADE se encuentra inscrito dentro de la Secretaría de Planeación y Desarrollo (SEPLADE), quien tiene la función primordial de elaborar, dar seguimiento y adecuar cuando sea preciso el Plan Estatal de Desarrollo.

Así, una vez que se reciben en la Tesorería del Estado los recursos financieros federales y estatales correspondientes, la SEPLADE, a través del COPLADE, debe determinar la asignación de recursos a las diferentes Dependencias, con base en los lineamientos establecidos en el Plan Estatal de Desarrollo y en la deliberación de distintos subcomités que atienden regiones, sectores y asuntos específicos. De manera similar, la asignación de recursos a nivel municipal debe llevarse a cabo a través de los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) y de lo que el gobierno de Michoacán ha denominado Comités de Desarrollo Comunitario (CODECOS) que buscan recoger a nivel local las necesidades de la población. Este

proceso, ilustrado en la figura 10.1.2, constituye el sistema estatal de planeación normativa en Michoacán.

Figura 10.1.2

Proceso normativo de planeación y asignación de recursos financieros en el Estado de Michoacán [Plan Nacional de Desarrollo]

Secretaría de Hacienda y Crédito Público Nación

Gobierno Estatal (Tesorería del Estado)

[Plan Estatal de Desarrollo] COPLADE (Secretaría de Planeación)

Subcomités regionales Subcomités sectoriales Subcomités especiales Estado Infraestructura Estadística Desarrollo social Informática

Desarrollo económico Desarrollo rural Desarrollo ambiental

SUPLADER (Subcomité de Planeación para el Desarrollo Regional)

Regiones

I. Lerma Chapala VI. Purépecha

II. Bajío VII. Pátzcuaro – Zirahuén Región III. Cuitzeo VIII. Tierra Caliente

IV. Oriente IX. Sierra Costa V. Tepalcatepec X. Infiernillo [Plan de Desarrollo Municipal]

COPLADEMUN Municipio

113 municipios CODECOS

Jefes de Tenencia Localidad Encargados del orden

Fuente: elaboración propia

Como se puede observar, la planeación desempeña un papel toral dentro de la administración pública. Así, toda asignación de recursos presupuestales debe tamizarse normativamente a través de distintas instancias dedicadas a analizar y decidir la mejor forma de emplearlos. Este hecho contrasta con el poco interés que despiertan los ejercicios de planeación y con el incipiente desarrollo de sus técnicas y procedimientos. Además, la situación se vuelve más compleja si se toma en cuenta que la planeación moderna busca incrementar la participación ciudadana y la transparencia para dejar de ser sólo un ejercicio de escritorio.

Esta reflexión no es desconocida por los políticos y los administradores públicos. De hecho, el proceso de planeación normativa anteriormente presentado constituye una muestra del deseo de mejorar y transparentar la toma de decisiones públicas. Sin embargo, como se verá en los siguientes apartados, no basta tener buenas intenciones, ni pretender hacer las cosas de manera adecuada y participativa, sino realizarlas efectivamente. En este sentido, creo que la prospectiva estratégica puede cerrar la brecha entre el deber ser y el ser de la realidad gubernamental.

3. El diagnóstico de la realidad pública: el FODA y el árbol de competencias El documento que normativamente debe contener el diagnóstico de una entidad federativa en México, así como las líneas de acción propuestas para atender la problemática o retos existentes, es el Plan de Desarrollo estatal. Este documento es de carácter normativo en el sentido de deber constituir la principal guía de la acción pública, así como la referencia primaria contra la que comparar el desempeño gubernamental. Asimismo, debido al crecimiento del espíritu democrático en el país, este documento debe reflejar no sólo las prioridades del grupo político que alcanza el poder sino contener los anhelos de la mayor parte de la población involucrada.

En el caso del estado de Michoacán, el plan estatal de desarrollo 2003 – 2008 (PED) se concibió considerando los elementos antes mencionados. De esta manera, se planteó desde el principio la necesidad de elaborar un plan rector para normar de manera efectiva la acción gubernamental, y se estableció la disposición de efectuar una amplia y profunda consulta ciudadana que reflejara las principales preocupaciones y expectativas de los michoacanos con el fin de que formaran parte esencial de dicho plan. No obstante ello, la falta de una organización adecuada del proceso de consulta y la presión surgida de la obligación constitucional de presentar el documento durante el primer año de gobierno, provocaron que el documento terminara siendo redactado por un grupo de expertos ajenos al proceso y a los resultados de la misma.

La importancia de llevar a cabo procesos de planeación participativos es algo que todo mundo reconoce, pero que muy pocos llevan a cabo eficazmente. En este sentido, es frecuente encontrar en la introducción de los planes de desarrollo apologías a la participación ciudadana aunque en la realidad el documento se redacte sin tomarla en cuenta. En el caso de Michoacán esto puede apreciarse en las primeras líneas del PED en las que se afirma que el documento ha sido elaborado a partir de un largo y consistente proceso de interacción y de consultas con los más diversos sectores de la ciudadanía y de los núcleos sociales del estado…Estos encuentros movilizaron en muy pocos días a miles de michoacanos en la tarea de definir las líneas fundamentales de nuestro plan de gobierno, en una dinámica que incorporó a gente de todos los niveles sociales y de los más diversos tipos y grados de experiencia política y de formación académica, quienes aportaron sus ideas para la elaboración de un texto que, como el presente, debe constituirse en un instrumento decisivo para que juntos, gobernantes y gobernados, alcancemos metas sustantivas de transformación (PED, pp. 3 y 4).

La complejidad de los elementos a considerar en la elaboración de un plan de desarrollo estatal no debe ser pretexto para no incorporar eficazmente la opinión de los

ciudadanos y configurar un documento que realmente refleje las prioridades colectivas. Simular un proceso de participación ciudadana con el fin de legitimar un documento significa desaprovechar la riqueza temática surgida de un proceso de planeación colectivo y marginar los objetivos y metas a la consideración de unos cuantos.

Creo que esta situación se debe primordialmente a la falta de conocimiento de las herramientas prospectivas por parte de los funcionarios responsables de conducir los esfuerzos de planeación. Si la planeación se concibe como algo impráctico es porque se desconocen los procedimientos modernos para organizar los procesos de participación social y verter consistentemente sus resultados en documentos de carácter normativo. En este sentido, la prospectiva estratégica puede constituirse como un elemento dinamizador y riguroso a la vez que active la vinculación entre el gobierno y la sociedad y que permita brindar consistencia académica a los productos derivados de la participación.

La consulta ciudadana llevada a cabo por el gobierno de Michoacán para alimentar el PED tuvo como base los denominados talleres de autodiagnóstico y elaboración de propuestas (TADEPS). Dichos talleres tuvieron como objetivo básico reunir a personas representativas de la realidad económica, política, social y cultural del estado con el objeto de recoger sus opiniones sobre las prioridades estatales. Así, se realizaron talleres territoriales, temáticos y sectoriales conducidos por representantes de diversas Organizaciones de la Sociedad Civil durante tres meses.

La cobertura de dichos talleres fue muy significativa. Se establecieron 44 sedes regionales para atender los 113 municipios de la entidad, a la par de desarrollarse 44 talleres temáticos y sectoriales. Los temas abordados fueron derechos humanos, educación básica, educación profesional, ciencia y tecnología, cultura, medio ambiente, agua, inversión y financiamiento, salud, seguridad pública, violencia y discriminación, políticas públicas para la equidad de género, participación ciudadana y responsabilidad social, trabajo y empleo no formal, desarrollo urbano y vivienda, tenencia de la tierra, administración pública, fortalecimiento municipal, reforma política y administración de la justicia. De la misma manera, se tomaron en consideración diversos sectores de la población como emigrantes, jóvenes, mujeres, adultos mayores, indígenas, personas con capacidades diferentes, artesanos, sindicatos, instituciones académicas, organizaciones campesinas, organizaciones empresariales, organizaciones civiles y sociales e instituciones religiosas (PED, pp. 144 y 145).

La metodología para el desarrollo de los talleres contemplaba teóricamente tres momentos: la construcción de la visión del Michoacán al que se aspira, el análisis del contexto político, económico, social y cultural, y la propuesta de acciones específicas. Este procedimiento, que a simple vista puede parecer similar a las fases de la prospectiva estratégica, fue aplicado desorganizadamente y no contempló elementos esenciales de todo proceso de diagnóstico.

Así, los talleres se condujeron partiendo de lo que cada participante consideraba eran los principales problemas de Michoacán, para después, en sesión grupal, definir las fortalezas y debilidades del estado, así como las acciones que debían ser realizadas por el gobierno y por la sociedad en su conjunto durante el periodo de gobierno. En este

sentido, no se consideraron las oportunidades y amenazas del entorno, ni las variables estratégicas que podrían detonar el desarrollo del estado. El reporte final de los TADEPS se ilustra en la figura 4.1.

Figura 4.1

Resumen del reporte final de los TADEPS Principales problemas de Michoacán

ü Escasez de empleo ü Inseguridad pública ü Falta de educación pública ü Degradación del medio ambiente

Fortalezas ü Su cultura

ü Su gente

ü Sus recursos naturales

ü Su democracia (legitimidad del gobierno, alternancia y pluralidad) Debilidades

ü La falta de empleo