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Las políticas destinadas a la integración social de los solicitantes de asilo y los refu- giados en España se incluyen dentro del Plan Nacional para la Inclusión Social (PNIS) 2008-2010, cuyas líneas estratégicas se definen a partir de los contextos nacional e internacional y, en particular, por la recomendación de la UE de avan- zar hacia una política europea de acogida común. Por ejemplo, dentro del ámbito comunitario se marcan líneas de actuación en el primer apartado del “Programa Marco de Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios para el periodo 2007- 2013”, relacionado con la política de asilo y la prolongación y reforma del Fondo Europeo para los Refugiados (FER).

Dentro del PNIS 2008-2010 se recoge como medida prioritaria el desarrollo del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (PECI), que marca la línea estratégica dirigida tanto a la población inmigrante (entre la que se incluye a los refugiados) como a la emigrante. En cuanto a lo estrictamente relacionado con la materia del asilo, la medida 3 del PECI 2007-2010 recoge cuatro enunciados.

En primer lugar, habla de “proporcionar ayudas y subvenciones a favor de los inmigrantes a organizaciones públicas y entidades sin fines de lucro para la inte- gración social de los inmigrantes mediante la ordenación de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, refugiados, solicitantes de asilo y otras per- sonas con protección internacional”. En segundo lugar, plantea subvenciones derivadas de la asignación tributaria del IRPF para este “colectivo de atención”.

En tercer lugar, contempla la concesión de subvenciones nominativas a Cruz Roja, ACCEM y CEAR y, por otra parte, con otra vía de financiación, la atención humanitaria a inmigrantes en situación de vulnerabilidad llegados a las costas españolas. En cuanto a este último aspecto, si bien no hace expresa referencia a la población refugiada, en Canarias, por ejemplo, se desarrolla mediante la presta- ción de los servicios jurídicos de CEAR en los tres CIE del archipiélago para garan- tizar el acceso al procedimiento de asilo de aquellas personas necesitadas de pro- tección internacional.

En cuarto lugar, el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 incluye tanto la gestión como la ordenación de los Centros de Acogida a Refugiados y se establece que podrán acordar la concesión de ayudas individuales a los resi- dentes que hayan solicitado el estatuto de refugiado. Por último, relacionado con el PECI y centrado en la población refugiada, dentro del “ámbito de acogida” se men- ciona en su medida 2.3 la promoción de proyectos de acogida integral adaptados a solicitantes de asilo, refugiados y personas beneficiarias de otras formas de pro- tección internacional.

Como al cierre de este Informe no estaban disponibles los resultados de los programas y proyectos para la integración social de los solicitantes de asilo y los refugiados en España, el análisis se centrará en los datos de ejercicios anteriores a 2008. Cabe destacar que, antes de la aprobación por parte del Consejo de Ministros el 16 de febrero de 2007 del PECI 2007-2010, las medidas para la integración de este colectivo se incluían en el IV Plan Nacional de Inclusión Social 2006-2008 a través de un conjunto de acciones concretas recogidas en el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración de los Inmigrantes 2006-2009, que nunca se llegó a eje- cutar. Posteriormente, se modificó el tiempo de ejecución y se ampliaron las medi- das que incluía para dar como resultado el actual PECI 2007-2010.

El informe de ejecución del IV Plan Nacional de Inclusión Social 2006-2008 recoge resultados, acciones y fondos destinados al “apoyo a la integración social de los inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección internacio- nal”. En 2007, se aprobaron 52 programas destinados a los refugiados y en 2008, 56, principalmente encaminados a orientación, información, asesoramiento jurídico, integración social y laboral, traducción e interpretación y retorno voluntario. Menos crecimiento han tenido los programas de acogida e información, mientras que han sufrido una reducción los restantes, que hacen referencia a la consolidación de pla- zas de acogida, creación de una red estatal de acogida básica y reagrupación familiar. Así, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales destinó, con cargo al IRPF, para ejecutar a lo largo de 2007 la cantidad de 9.653.702,95 euros a programas con el objetivo de apoyar la integración social de los inmigrantes, los solicitantes de asilo y otras personas beneficiarias de protección internacional. Fueron subven- cionados 52 programas: 28 programas dirigidos a “la consolidación de plazas de acogida o la creación de una red estatal de acogida básica” (6.632.937 euros); 16 programas dedicados a la orientación, información, asesoramiento jurídico, inte- gración social y laboral, traducción e interpretación (2.392.535,95 euros); 4 pro- gramas para fomentar el retorno voluntario (372.730 euros); y 4 para la reagrupa- ción familiar (255.500 euros).

Y, en 2008, aprobó, como se ha señalado, 56 programas con un presupuesto total de 9.805.203 euros, desglosados de esta manera: 27 programas para “la con- solidación de plazas de acogida o la creación de una red estatal de acogida básica” (6.780.141 euros); 19 programas para la orientación, información, asesoramiento jurídico, integración social y laboral, traducción e interpretación (2.324.832 euros); 7 programas para el retorno voluntario (560.730 euros); y 3 programas para la reagrupación familiar (139.500 euros).

Por otra parte, el Fondo Europeo para los Refugiados, cuyo objetivo principal es apoyar el esfuerzo de los Estados miembro en la acogida a los solicitantes de asilo

y cuyo periodo de ejecución comprende el periodo 2005-2010, ha realizado una inversión en España, a través de su “contraparte” (la DGII) y mediante la cofinan- ciación, destinada íntegramente a la población refugiada. Así, en 2006 financió (para ejecutar en 2007) programas por una cuantía de 1.025.828,87 euros y en 2007 (para ejecutar en 2008) la cantidad de 1.380.043,10 euros. En ambos casos, el 50% de la cantidad global se destinó a proyectos para mejorar las condiciones de acogi- da de los solicitantes de asilo y el procedimiento para el reconocimiento del esta- tuto de refugiado; el 35% para acciones de integración; y el 15% para el retorno voluntario.

En 2007, la Comisión Europea derogó la Decisión 2004/904/CE, que regula- ba el periodo 2005-2010, y con la Decisión 573/2007/CE estableció el Fondo Europeo para los Refugiados para el periodo 2008-2013, como parte del programa general “Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios”, y le destinó un total de 628 millones de euros para dicho periodo. No obstante, a pesar del aumento del presupuesto del FER 2008-2013, la dotación para España en 2008 cayó a 1.130.925,74 euros.

Por su parte, la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo presupuestó para 2007 un total de 411,6 millones de euros destinados a la integración de la población migrada, tanto extranjeros extracomu- nitarios en España como emigrantes españoles, de los que 3,9 millones de euros estaban dirigidos a acciones de acogida a la población extranjera y 263,5 millones a acciones de integración. Las actuaciones en el ámbito de la inmigración se concre- taron en tres prioridades sobre todo destinadas a la canalización de flujos migrato- rios dentro del ámbito de las necesidades del mercado de trabajo, la lucha contra la inmigración irregular y la cooperación con los países de origen, no encontrándose medidas concretas destinadas a la población refugiada.

No obstante, el apartado de integración recoge los dos aspectos fundamentales que tienen como objetivo la población refugiada: por un lado, el mantenimiento del sistema de protección de los solicitantes de asilo y refugiados y el refuerzo del papel de las entidades sociales con objetivos de desarrollo de acciones de integración de este colectivo; y, por otro, el papel de refuerzo dentro del mismo epígrafe de integración, por medio del “Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integración de los Inmigrantes”, por el que algunas comunidades autónomas financian programas para integración mixtos (refugiados-extranjería), estando las políticas de acogida destinadas sobre todo a la fase del proceso de autonomía una vez concluyen su estancia en los centros de migra- ciones, sobre todo con resolución denegatoria del procedimiento de asilo.

Para 2008, los Presupuestos Generales del Estado incluyeron una cuantía para los conceptos de inmigración y emigración de 462 millones de euros, lo que supuso

un aumento del 2,2% respecto al ejercicio anterior, aunque se aprecia que la inte- gración de los inmigrantes es un objetivo prioritario, ascendiendo a más de 312 millones de euros, con un aumento de más de 49 millones de euros, ya que se pre- senta como una de la prioridades del Ministerio de Trabajo en el cumplimiento de los objetivos del PECI 2007-2010.

La ejecución de las acciones corresponde a una actuación multilateral entre la Administración General del Estado y resto de administraciones públicas mediante un marco de cooperación para la gestión del Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integración de los Inmigrantes y Refuerzo Educativo. No obstante, el documento recoge como otro objetivo importante el “mantenimiento del sistema de protec- ción a solicitantes de asilo y refugiados y la garantía de la atención humanitaria a personas en situación de vulnerabilidad de carácter excepcional…”, en materia de integración, situación ésta que tendrá que ser analizada una vez que se publiquen las memorias económicas del ejercicio 2008 y el análisis de los datos obtenidos.

Del mismo modo, y como complemento del análisis de las políticas públicas para la integración de los solicitantes de asilo y los refugiados en España, se anali- zan a continuación los datos relativos a los recursos de alojamiento gestionados por CEAR para reflexionar sobre la eficacia de las políticas descritas y se pretende tra- zar un perfil de las personas que a lo largo de 2008 hicieron uso de estos recursos.

Una de las acciones más importantes para la acogida es la atención a sus nece- sidades básicas a través de un sistema de centros de acogida de carácter mixto y que incluye los cuatro centros que gestiona directamente la DGII (situados en Alcobendas, Sevilla, Mislata y Madrid) y los que dirigen las tres ONG (Cruz Roja, ACCEM y CEAR) que suscriben anualmente un convenio con el Ministerio de Trabajo para la acogida de los solicitantes de asilo.

En 2008, los centros y pisos de acogida que gestiona CEAR acogieron a un total de 575 personas, de las que 556 (el 96,7%) fueron solicitantes de asilo (más de la mitad aún esperaban la admisión a trámite cuando ingresaron en la plaza de acogi- da); dos habían solicitado el estatuto de apátrida; otras dos ya habían obtenido el estatuto de refugiado; y 15 fueron considerados inmigrantes vulnerables (el 2,61%). En cuanto al género, el 75% de los residentes fueron hombres y, por tanto, el 25%, mujeres. El grupo de edad más numeroso fue el de 18-25 años (25,7%), seguido de la franja 26-30 años (18,9%). Llama la atención el número de menores acompañados, 68 (el 17% del total), que ocuparon estas plazas.

En cuanto a la diversidad de países de origen, en 2008 continuó aumentando su número, lo que ofrece una radiografía aproximada de la situación internacional. Los países de origen del mayor número de residentes fueron Costa de Marfil (17,5%) y Colombia (17,2%). Se percibió una disminución del número de grupos

familiares de origen colombiano y un aumento de los nacionales de Costa de Marfil sin unidad familiar en territorio y que efectúan su entrada no acompañados. Este dato puede llegar a ser significativo con relación a las futuras reagrupaciones fami- liares, en función de la resolución final del expediente de asilo. Otras nacionalida- des relevantes fueron los saharauis (4,7%); argelinos (4,3%); afganos (3,7%); nigerianos (3,7%); iraníes (3,2%); mauritanos (2,9%); armenios (2,6%); rusos (2,6%); o guineanos (2,6%).

En cuanto al porcentaje de ocupación de las plazas de acogida gestionadas por CEAR (y de todos los centros de la red estatal), desde marzo de 2008 descendió por factores externos a la gestión del programa y de la propia organización. En concreto, se pasó de una ocupación del 92,6% en enero a una del 75,84% en abril, si bien durante el segundo semestre del año se recuperó un porcentaje medio próximo al 85%.

La duración media de la estancia fue de seis meses y tres semanas, si bien en el caso de las personas admitidas a trámite fue de siete meses y dos semanas y en el de las inadmitidas de dos meses y tres semanas. La mitad de las salidas se produ- jeron una vez concluido el periodo de estancia solicitado por el usuario en el momento de ingresar en la plaza. Las salidas voluntarias del centro, ya sea por abandono del programa o por la consecución de los objetivos, supusieron el 25,5% y las obligatorias tras la inadmisión a trámite, el 12,9%. Así pues, el perfil mayori- tario del solicitante de asilo que llegó en 2008 a las plazas de acogida de CEAR fue el de un ciudadano marfileño o colombiano, de edad entre 18 y 30 años, varón, que permaneció acogido durante seis meses y tres semanas, que abandonó el centro o el piso al finalizar su periodo de estancia y cuyo principal desafío al salir es la inser- ción laboral.

CEAR también recoge datos cualitativos de la experiencia de estas personas que reflejan las dificultades que deben afrontar, más que durante su estancia en los recursos de acogida, a partir del momento en que los abandonan, cuando en la inmensa mayoría de los casos aún no tienen una respuesta a su solicitud del esta- tuto de refugiado.

En este sentido, en 2008 destacaron, sobre todo, tres claves. En primer lugar, al descenso ya señalado del número de residentes a partir de marzo (y en el con- junto del año), hay que añadir un mayor grado de rotación por los distintos cen- tros, producto del elevado número de personas que accedieron con la resolución de admisión a trámite pendiente. En segundo lugar, se apreció una mayor dificultad al abandonar los centros de migraciones por las mayores dificultades para encontrar un puesto de trabajo debido a la crisis económica, que, como se analizará a conti- nuación y en el capítulo 7, está teniendo un impacto aún más duro entre los refu- giados. Una situación aún más preocupante en los grupos familiares.

Y, en tercer lugar, a principios de 2008 ingresaron en los centros de migra- ciones los solicitantes de asilo colombianos que a finales de 2007 entraron en territorio español por el aeropuerto de Barajas gracias al informe favorable de ACNUR tras la inadmisión a trámite decretada por la OAR, como se ha analizado en el capítulo 3. La espera de la resolución sobre su recurso contencioso-administra- tivo, la imposibilidad de trabajar y por tanto de conquistar una mínima autonomía dentro de los plazos previstos y la convivencia con otros solicitantes de asilo que no sufren estas limitaciones exige una mayor atención hacia estas personas.