Como señala RODRIGUEZ ARANA50 los Entes Locales como reza la CEAL son uno de los principales fundamentos de la democracia y no solo porque son el primer espacio público y político en que se encuentran las personas, sino que tienen un obvio carácter representativo que no se puede obviar, y remitiéndose a MEILAN GIL 51 son la expresión de la convivencia social más próxima dentro del Estado. La Constitución no los crea porque a lo largo de los siglos han sido el primer ámbito de acercamiento de las personas a la dimensión pública, y la persona penetra en el espacio de la deliberación publica ordinariamente en el municipio.
La autonomía local existe-nos señala este autor-porque hay un determinado círculo de intereses imbricados sustancialmente en la dimensión local. Una dimensión, el espacio local en el que hay gobierno, porque hay elecciones , y hay también administración porque se toman decisiones políticas que precisan de implementación administrativa, de tareas de “servicio objetivo al interés general “. Pero también este autor nos recuerda que las políticas públicas han de estar soportadas en un presupuesto y si las haciendas locales no están saneadas no se podrán prestar adecuadamente servicios a los vecinos.
En realidad-señala RODRÍGUEZ ARANA-la explicación de la conformación de los Entes locales desde la perspectiva administrativa exclusivamente, como Administración Local hundirá sus raíces en la ideología burguesa que conformará la España del siglo XIX y que, aunque parezca sorprendente , influirá en la “perspectiva centralista, unilateral y anclada en el concepto de Estado y de la
misma concepción del Derecho Administrativo y de todas sus categorías e instituciones “.
50 RODRIGUEZ ARANA MUÑOZ, J.”El Gobierno y la Administración Local en España:las alteraciones municipales. AFDUC 17, 2013, (pp. 129-168) Universidade da Coruña , 2013.,pag.134
51 MEILAN GIL, J. L.,Municipio y estructuras politicas, en R.Rodriguez Gonzalez.Reformar la administración territorial.Netbiblo.A Coruña, 2009, pags 21-39.
PEREZ LUQUE, se cuestiona, interrogándose , como desafío , respecto a si existe materialmente la Autonomía Local52 una pregunta que no es, puramente una reflexión jurídico-administrativa pero que, efectúa la primera consideración, que puede parecer obvia, la de si la autonomía es una consecuencia de la descentralización, y si realmente, existe de verdad en poder de los entes a los que las leyes se la reconocen y en especial de los entes locales. Como principio la autonomía “real” es una consecuencia de la descentralización, y si se efectuó descentralización, podrá existir autonomía, y si en la vida real , administrativa , ésta no existe, es que tampoco en esa vida real hay descentralización, aunque exista una proclamación legislativa de ambas, y lo que habría seria, en el mejor de los casos, una descentralización ficticia o técnica.
TOLIVAR ALAS 53 da una extraordinaria importancia a la descentralización como
principio configurativo de las organizaciones administrativas “de acuerdo con el
cual debe actuar la Administración Publica, en virtud de lo dispuesto en el art.103.1 del Texto Supremo. Y, como ha señalado el Tribunal Constitucional en su sentencia 85/1983, de 25 de octubre “que el artículo 103 de la Constitución Española es aplicable a todas las Administraciones Publicas, es algo que no puede ponerse en cuestión que no ciñéndose tal descentralización solo al aspecto funcional o servicial, sino abarcando el campo de las personificaciones territoriales”
Este autor también retoma la cuestión conceptual de lo que sea la autonomía, señalando que es un concepto jurídico indeterminado , que se confunde o identifica con otros similares y menciona la conceptuación de SORIANO GARCÍA , que, extendiéndola a lo local, dirá que «el concepto de autonomía local es escurridizo y
difícilmente aprehensible», y ello, aunque tanto la doctrina como la jurisprudencia
del Tribunal Supremo señalen que los conceptos jurídicos indeterminados sólo admiten una interpretación y solución única y justa y en ese sentido, como señalan las SS de 28 de octubre y 28 de diciembre de 1987 (Ar. 10203/1988 y 9847); 17 de junio, 12 y 24 de julio de 1989 (Ar. 4730, 5751 y 6106) y 21 de noviembre de 1991
(Ar. 8827).
La autonomía estará para PEREZ LUQUE escindida entre su aporía y su propia garantía institucional. De un lado, se resalta esa dificultad de su definición como concepto jurídico indeterminado, algo singular de la aporía, y de otro, por su propia garantía, la que la propia institución le da, la que la protege, en principio como a todo lo contenido en la Constitución Española, pero la garantía institucional no deja de ser, a su vez otra aporía.
Respecto al significado interno, la autonomía es concebida como una potestad de auto organización de los entes que la tienen y como esa facultad o potestad de auto organizarse. Consiste, en síntesis, en que el ente pueda determinar su propia organización y sus reglas de funcionamiento.
52 PEREZ LUQUE, A.. ¿Existe materialmente la autonomia local? El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados , núm. 14, 2002
53 TOLIVAR ALAS,L,.”La descentralización municipal: las parroquias rurales”.Documentación Administrativa, num.228, 1991.MAP-INAP , Madrid,1991.Pag.113
Desde un significado externo será el derecho a la ordenación y gestión de los propios asuntos públicos, los que le conciernen al ente, con la cobertura del art. 137 de la CE que explicita que los municipios, provincias y CC.AA., que se constituyan, «gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».
La Carta Europea de la Autonomía Local, por su parte, en vigor en España desde el
día 1 de marzo de 1989, establece en su art. 3 como concepto de la autonomía local el del «derecho y la capacidad efectiva de las Entidades Locales de ordenar y
gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes», uniendo
efectivamente. Los aspectos externo e interno de la autonomía local.
Las contradicciones posibles entre presunto amparo en la “autonomía local” y colisión con el “interés general”, son realmente concretas, casos que la jurisprudencia nítidamente deslinda, así, , como por ejemplo lo planteado por la STS de 27 de marzo de 2001 (Ar. 2535), , anulatoria de un acuerdo municipal de incremento retributivo a los funcionarios, en porcentaje superior al señalado por la ley estatal de Presupuestos Generales, y en la que, frente a la alegación basada en la autonomía municipal como justificativa ,por parte del Ayuntamiento el TS señalará en la misma que: «es bien conocida la jurisprudencia de la Sala de que la
autonomía rige para la gestión de los respectivos intereses, pero no puede incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación».
En otra sentencia en que también se atisba la contraposición entre autonomía local y ejecución de la legislación ordinaria, del TS de 1 de abril de 1986 (Ar. 4211) anulatoria de un acuerdo municipal, también de incremento retributivo, frente a la defensa municipal del acuerdo que se pretendía en el amparo en la autonomía local se contesta a la defensa municipal:
«Tampoco puede aceptarse la invocación genérica de la autonomía municipal para la gestión de los intereses que le son propios para justificar la discrecionalidad en el empleo de sus recursos, pues, según el art. 103, la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho y es la Ley la que regula el estatuto de los funcionarios públicos».
La conocida sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 de febrero, por su parte, será la primera en que diseccione realmemte la sustancia de la autonomía de municipios y provincias, en su contradicción con la preconstitucional Ley de Régimen Local de 1955, tras la publicación de la CE,en recurso interpuesto por 56 Senadores y cuyo Comisionado fue el Sr. García Mohedano , basado en que multitud de preceptos de esa Ley preconstitucional colisionarían con la autonomía consagrada por la CE , lo que servirá para que por parte del TC se siente claramente la primera doctrina de lo que es la autonomía , como contraste , muy especialmente referida a la autonomía local, y si bien en síntesis ,se señala que puede aparecer como un concepto jurídico indeterminado, que ofrece un margen de apreciación muy alto, y que se refiere a un poder limitado, que no es soberanía, y que no puede oponerse al principio de unidad, sino que es dentro de este que alcanza su verdadero sentido, y que en última instancia. Es un momento inicial en
que, desde la propia Constitución, sin un legislador ordinario postconstitucional se establecen ciertas líneas maestras que condicionarán la comprensión posterior. La autonomía local , y es una de las aportaciones fundamentales de esta sentencia , hace referencia a la distribución territorial del poder del Estado en el sentido amplio del término y debe ser entendida,- y con ello se introducirá potencialmente una excepcionalidad histórica en el sistema de gobierno español- como un derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen.
Además, la autonomía consistirá en elegir la opción más conveniente, dentro de la legalidad, y exigirá que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas, que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo.
Pero esa estructura de poderes autónomos que se prevé en la Constitución, se formaliza en la Ley de Bases de Régimen Local y requiere de la distribución de las competencias entre los entes , y a tenor de la Constitución vigente , y de su desarrollo ,siendo la ley ordinaria la que en definitiva concretará el principio de autonomía de cada tipo de entes, de acuerdo con la CE y , admitiéndose al mismo tiempo que la autonomía es compatible con un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias.
Este último aspecto, el de control, al tratarse de poderes autónomos y no jerarquizados, implica delimitar su concepto, ya que no son admisibles los controles genéricos o indeterminados, que sitúen a las entidades locales en una posición de subordinación respecto de la Administración del Estado o de las CC.AA., pero sí se entiende y acepta por el propio TC que son admisibles controles puntuales y concretos. Y, a sensu contrario, no serán admisibles los controles de oportunidad (políticos) sobre la autonomía local, frente a los admisibles, los controles jurídicos, para velar por la legalidad, entendida esta como los intereses generales, supralocales cuya responsabilidad corresponda a otros niveles de gobierno.
Realmente representará, siempre una cuestión delicada, puesto que realmente las administraciones locales están sometidas plenamente a la ley y al derecho, y bajo los mismos presupuestos que cualquier administración pública, y por lo tanto tan obligadas a la aplicación de una determinada legislación general o supralocal como la administración de ámbito superior a la que podría concederse ese control de que , efectivamente otra administración – la local - se adecua a la legalidad vigente en un determinado ámbito , lo que supone un esquema relacional difícilmente mantenible. Pero, además de esta doctrina y de su potencialidad , como ya señalaba anteriormente el Prof. RODRÍGUEZ ARANA , existe además de la atribución competencial y de la capacidad de gestión la cuestión , sustancial, de la suficiencia financiera.
La concreción real de la autonomía territorial se materializará primariamente, como se ha venido señalando, en la concesión de competencias propias a los entes a los que se dota de autonomía(realmente es solo un modelo organizativo posible, si, como en el caso español, la Constitución y en obediencia , sus normas de
desarrollo la establecen), pero las competencias concedidas por el legislador tienen que venir acompañadas de los medios materiales y económicos necesarios, porque carece de sentido funcional otorgar competencias sin medios ya que es tanto como carecer de ellas.
La autonomía local, en este sentido , puede encontrar frecuentemente un límite efectivo en la ausencia o carácter incompleto de sus medios , por lo que el interés local que siguen representando, materialmente no puede ejercerse de ese modo deviniendo inefectivo y es por lo tanto solo meramente nominal, y puede traer
como consecuencia , por lo tanto, una dependencia de funcionamiento , de las transferencias , muchas veces totalmente condicionadas, de
otras administraciones públicas.
El Tribunal Constitucional ha indicado, por su parte, que existe una relación entre los medios y los fines o competencias, señalando que la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines (así la STC 104/2000, de 13 de abril, que efectúa una recopilación de la doctrina constitucional precedente), y que la autonomía por tanto, sin medios para ejecutarla es un objeto vacío de contenido. Con ello se pone de manifiesto en esta sentencia , de modo especifico , como en primer plano de relevancia, la estrecha unión de la autonomía con la suficiencia financiera, por cuanto exige para el ejercicio del autogobierno la plena disposición de medios financieros ya que para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente le han sido encomendadas, es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida, son los elementos que lo hacen posible.
Yendo a la regulación constitucional, efectivamente la CE regula los medios tanto de las CC.AA. (en los arts. 156 a 158) como de los entes locales territoriales (en el art. 142), pero la configuración que se efectúa de ambas autonomías financieras es bastante considerable en lo que difiere. Mientras que la financiación autonómica está regulada por una Ley Orgánica(LOFCA de 22 de septiembre de 1980, modificada por Ley de 27 de diciembre de 1996) la de la financiación de los entes locales se efectúa por una ley ordinaria, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de 28 de diciembre de 1988, en la actualidad un Texto Refundido que se modifica con motivo de cualquier oportunidad coyuntural de política gubernativa (leyes de presupuestos, de acompañamiento, o normas de medidas de cualquier naturaleza).
Todo ello, no obstante, se sitúa en un marco global que es el de la limitación que para ese enunciado principio de suficiencia financiera se deriva de las propias posibilidades del Estado-comunidad del que forman parte las Entidades Locales. Existe, por lo tanto, en primer lugar una conexión primaria entre la autonomía financiera local con la capacidad del sistema tributario, como fuente principal de los ingresos de Derecho público, y, por otro, y dada la insuficiencia de éste a través de la participación de los entes locales en los ingresos del Estado (STC citada de 13 de abril de 2000) y de las CC.AA.
El art. 142 de la CE no sólo menciona la participación en los tributos del Estado, sino también en los de las CC.AA., extremo respecto al cual no se ha verificado o lo ha sido de modo prácticamente simbólico el mandato constitucional.
Se han publicado diversas normas que supusieron, no obstante un primer paso en el cumplimiento del mandato del art.142 ,como la Ley de 15 de abril de 1987, Municipal y de Régimen local, de Cataluña que crea el Fondo de Cooperación local; caso de Castilla-La Mancha, que por Ley de 14 de marzo de 1991, de Entidades locales, crea el Fondo regional de ayuda municipal, al que ha dado nueva regulación por Ley de 21 de diciembre de 1995; En Galicia, en la Ley 5/1997 de Administración Local de 22 de julio de 1997 creadora del Fondo de Cooperación local, disponiendo que se regulará por Ley; o el caso de la CA de Aragón, que por Ley de 9 de abril de 1999, de Administración local, crea también el Fondo Local. Retomando la mención efectuada anteriormente ,una cuestión directamente vinculada a la dimensión jurídica de la autonomía es la del control político- administrativo de la misma por otras administraciones, mas allá por tanto del control judicial predicable de todas las Administraciones públicas, incluidas las llamadas en mayor o menor grado al ejercicio de estos controles. La aceptación incondicionada no es posible , y se debatirá sobre la pretensión de controles sobre las entidades locales, especialmente el autonómico, sobre su compatibilidad con la autonomía local y la limitación o anulación de esta que pueden suponer.
El TC ha admitido , de un modo un tanto contradictorio tal vez , la existencia del control, compatible con la autonomía sobre las entidades locales(SS 4/1981, de 2 de febrero; 76/1983, de 5 de agosto; 117/1984, de 5 de diciembre --BOE 21--; 27/1987, de 27 de diciembre; 159/2001, de 5 de julio) y, resumiendo la posición sostenida, establece que el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad., pero que este control no sitúa a la entidad controlada en una posición de subordinación, y que no son correctos los controles genéricos, sino los de carácter puntual.
Así, el TC en la S 214/1989, de 21 de diciembre --BOE 11-1-1990--, referida al recurso de inconstitucionalidad contra la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local de 2 de abril de 1985, ha reconocido la posición de superioridad del Estado y de las CC.AA. sobre los entes locales, admitiendo el control sobre los mismos y estableciendo que el control lo marca el legislador. En el mismo sentido se pronunciará la STC 159/2001, de 5 de julio.
En la práctica, en la actualidad , el Estado ha reducido sus controles hacia las CC.AA. y los entes locales, hasta devenir casi inexistente en el ámbito ordinario (al menos hasta la entrada en vigor de los mecanismos de control indirecto de la LRSAL) pero sin embargo se ha efectuado una traslación del control del Estado hacia y a favor de las CC.AA., que lo ejercen , bajo diversas técnicas , sobre los entes locales de su territorio.
Las CC.AA. por su parte manifiestan , en general, una vocación de control de los entes locales y una pretensión de superioridad político-administrativa de carácter jerárquico. En muchas ocasiones existe una cultura difusa, no siempre explicita en los gobiernos y las propias administraciones autonómicas, no de relación con los
gobiernos locales, sino con la “administración local”, como si se tratase casi de un organismo autónomo de la propia Comunidad
Esta vocación de control y de generación de dependencia por parte de las CCAA se apreciará en primer lugar en las normas de Régimen local, que aprueban éstas. De esta manera los entes locales están para las Comunidades Autónomas “interiorizados” o en proceso de permanente interiorización, desde hace décadas ya, en ellas y tampoco está denominada interiorización fomenta la posibilidad de existencia de la autonomía de los mismos.
En muchos casos si los municipios y provincias han dejado de depender del Estado, porque ha desaparecido el propio centralismo del mismo, se constatará que este centralismo se habrá desplazado a las CC.AA., aunque éstas no deberían teóricamente ejercerlo en una situación de descentralización-autonomía, pero en la práctica legislativa y relacional es así, a la menor ocasión que lo justifique, o no, y desde luego en la práctica ordinaria, y aunque algunas veces el TC se ha encargado de perfilar esa relación e incluso impedir la laminación real de la autonomía que por parte de algunas CC.AA. se pretendió sobre los municipios y provincias, la defensa de la autonomía, hasta la reforma del acceso al Tribunal Constitucional, no pudo venir de las mismas entidades locales, sino, en aquellos momentos del propio Estado, que actuó como garante de la autonomía local , malgre lui, al defender su propia competencia ordenatoria (casos de mención clásica de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Estado contra las leyes autonómicas catalana y valenciana, que bajo pretexto coordinativo pretendían dejar sin capacidad efectiva las autonomías provinciales: leyes de 17 de diciembre de 1980 y