Hidden Markov Model (HMM)

Dada la importancia que la cooperación reembolsable tiene en la configuración de la ayuda española en materia de salud, conviene analizar este aspecto de forma comparada. Pues bien, sólo ocho donantes utilizan la ayuda reembolsable como instrumento de cooperación en el ámbito de la salud. En esa relación, España ocupa un lugar preferente por la cuota atribuible a ese instrumento. En efecto, la cuota que representa la ayuda reembolsable en el total de la ayuda sanitaria española (50%) supera muy holgadamente la correspondiente a ese instrumento tanto en el CAD (3%), la UE (7%) o los donantes bilaterales objeto de comparación, Reino Unido (1%) o Suecia que carece de ayuda reembolsable (gráfico 3 . 5 ) . Así pues, se está aludiendo a un instrumento claramente marginal

en el comportamiento de buena parte de los donantes. No así en el caso español, donde la cooperación reembolsable ha desempeñado un papel crucial en la política de ayuda en materia de salud. De hecho, el sector de la salud se ha conver- tido en uno de los ámbitos preferentes de actividad de los créditos FAD: hacia ese sector ha ido el 13% de la ayuda reembolsable agregada del período, una cuota que sólo es superada por Austria (con un 31%).

Gráfico 3. 5 Distribución AOD bilateral bruta en salud según instrumentos 1998-2002

Fuente: CRS (CAD/ OCDE)

No obstante, debe señalarse que en los últimos años se aprecia un cierto descenso en el peso de esta modalidad de ayuda. De hecho, el peso de la ayuda reembolsable en el sector salud en el año 2002 se sitúa en el 27%26 _{, relativa-}

mente por debajo de la media del período. En este descenso del peso de los créditos FAD han influido muy diversos factores, pero muy especialmente las dificultades que para los gestores españoles tiene la colocación de nuevos

26. Posiblemente este porcentaje responda a un error de los datos suministrados por el CRS (CAD-OCDE), puesto que según el Seguimiento PACI existe una partida de más de 33 millones de euros destinada a salud básica, que sin embargo no aparece en las estadísticas que ofrece el CRS. Si se considerase esa partida la cuota

créditos en un entorno internacional con mercados de capital más abiertos y accesibles para muchos países en desarrollo.

El peso de la ayuda reembolsable varía de acuerdo con el subsector que se con- sidere (cuadro 3 .7 ) . Así, en términos relativos la ayuda reembolsable adquiere su máxima relevancia en el caso del subsector "salud general", aportando cerca del 70% de los recursos destinados a ese fin. También es elevada la cuota (42%) de la ayuda reembolsable en el subsector de "salud básica", debido principalmente a las inversiones en infraestructuras. Por el contrario, apenas tiene relevancia la ayuda reembolsable en el caso del subsector de "salud reproductiva", acaso porque es más difícil encontrar operaciones en este caso que sean manejables para los créditos FAD.

Cuadro 3. 7 Instrumentación de la AOD bilateral bruta en salud según componentes 1998-2002 (%)

Fuente: CRS (CAD/OCDE)

Es importante también conocer el grado de vinculación de la ayuda reembolsable española. Como es sabido, existe una posición contraria al recurso a la ayuda ligada entre buena parte de los analistas, que es compartida por algunos donantes. A través de la vinculación de la ayuda se limita la libertad del receptor, que se ve obligado a emplear los recursos en la adquisición de los bienes y servicios exportados por el donante. De este modo, se invierte la lógica de la ayuda, que aparece inducida más por el interés del donante que por las necesidades del receptor; se limita la competencia en los mercados de provisión de la ayuda y se encarecen los recursos de la ayuda. De hecho, las estimaciones más solventes hablan de sobreprecios que se mueven entre el 15% y el 25% en el caso de la ayuda ligada. Estas son las razones que animan a alguno de los donantes a proponer en el seno del CAD la eliminación progresiva de este tipo de ayuda: una decisión que ya ha sido tomado en el caso de la cooperación con los países menos adelantados (PMA).

En el caso español los datos confirman el elevado nivel de vinculación de la ayuda reembolsable española. De hecho, el grado de vinculación de la ayuda reembolsable ha sido para el total del sector salud de un 92%, por encima de la media del CAD (86%)y de la UE (88%). Dado que el peso de la ayuda reembol- sable es mayor también en el caso de la ayuda española, el resultado es una cooperación altamente ligada. El grado de vinculación es, además, superior en todos los subsectores de la salud: salud general (88% CAD, 99% España), salud básica (87% CAD, 90% España) y salud sexual y reproductiva (19% CAD, 100% España).

Como cabía esperar, varía el peso de la ayuda reembolsable de acuerdo con el destino geográfico de la ayuda. En principio, cuanto más pobre y necesitado sea el país receptor, menos pertinente es utilizar los créditos como forma de finan- ciar la ayuda. Este criterio se cumple aceptablemente en el caso de la coopera- ción agregada del CAD o de la UE, pero no así en el de España (cuadro 3 . 8 ) . En concreto, la cuota más elevada de la cooperación reembolsable en el total de la ayuda sanitaria corresponde a los países de renta baja, con una tasa cercana al 81%; le siguen los países menos adelantados, con una tasa del 40%. Por el con- trario, es más baja la cuota de ayuda reembolsable en el caso de los países de renta media. Así pues, España parece contradecir el criterio de pobreza a la hora de asignar su ayuda reembolsable en materia de salud.

Cuadro 3. 8 Instrumentación de la AOD bilateral bruta en salud según nivel de renta del país receptor: 1998-2002 (%)

De forma más precisa, es sobresaliente el peso que la ayuda reembolsable tiene en el caso de la ayuda destinada a los PMA en el ámbito de las necesidades sociales básicas. En concreto, han sido precisamente los países más pobres a los que se ha dirigido los mayores porcentajes de ayuda reembolsable en los dos subsectores que conforman las necesidades básicas sanitarias (40% y 72%, respectivamente).

Finalmente, conviene considerar también el peso de la cooperación reembolsable en la ayuda sanitaria dirigida a las diversas regiones (cuadro 3 . 9 ) . Pues bien, es en el caso de la ayuda dirigida al Extremo Oriente (como ya se adelantó anterior- mente) y a África Subsahariana en las que la cooperación reembolsable alcanza una cuota mayor (del 89% y del 52%, respectivamente). Llama la atención que la ayuda dirigida a África, la región con niveles de pobreza más altos, reciba la ayuda sanitaria española a través de un instrumento generador de deuda. Semejante comportamiento no encuentra parangón en la actitud del resto de los donantes, que otorgan de forma dominante (con cuotas superiores al 95%) su ayuda en forma de cooperación no reembolsable. Por último, también es elevado, aunque con cuotas menores (de entorno al 37%), el peso de la cooperación reembolsable en la ayuda sanitaria dirigida a América Latina.

Cuadro 3. 9 Instrumentación regional de la AOD bilateral bruta en salud 1998-2002 (%)

El caso de África Subsahariana representa el ejemplo más notable de esta perversa utilización por parte española de la ayuda reembolsable. De los dieciocho países a los que España ha destinado su ayuda reembolsable en materia de salud, siete de ellos pertenecen a África Subsahariana: Uganda, Ghana, Senegal, Kenya, Costa de Marfil, Mauritania y Mozambique, todos ellos países que pertenecen al colectivo de PMA y que acumulan una importante carga de deuda externa.

Finalmente, de la comparativa del listado de los diez principales países receptores de ayuda reembolsable confirma los anteriores juicios (cuadros 3 .1 0 y 3 .1 1). Entre ellos destaca Indonesia y Uganda, países que aparecían entre los principales receptores de ayuda española en materia de salud en el período. Si se extiende el análisis al total de los dieciocho países a los que la cooperación española ha destinado su ayuda reembolsable en salud, se constata que en trece de ellos (6 de África: Uganda, Senegal, Kenya, Costa de Marfil, Mozambique, Mauritania; 5 de América: Honduras, República Dominicana, Paraguay, Bolivia, Panamá; 1 de Oriente Medio: Palestina y 1 de Europa Oriental: Uzbekistán) España es la única

Cuadro 3. 10 Principales receptores de AOD bilateral bruta reembolsable en salud 1998-2002 (%)

gestora de este tipo de ayuda, no haciéndolo ningún otro donante del CAD ni de la UE. Por su parte, entre los principales receptores de ayuda no reembolsable figuran Mozambique, Marruecos, Bolivia o Guinea Ecuatorial. En este caso se aprecia una mayor correspondencia entre principales receptores y países priori- tarios de la cooperación española. Lo que revela que el principal problema deri- va del modo de asignación de la ayuda reembolsable.

Cuadro 3. 11 Principales receptores de AOD bilateral bruta no reembolsable en salud 1998-2002 (%)