poco onerosas es
una respuesta a la
demanda existente
y es poco probable
que disminuya en
un futuro cercano.
se ha embarcado en una serie de proyectos de dicha índole que apuntan a abordar problemas de larga data respecto del acceso y la equidad. Los problemas son graves: la TNE de Pakistán es del 73% para los varones y del 57% para las niñas. La tasa de escolarización no sólo es más baja que en países más pobres como Nepal y la República Unida de Tanzania, sino que Pakistán figura casi al final de la clasificación internacional de países en cuanto a paridad de género. En el núcleo del lento avance paquistaní en educación básica están las grandes disparidades entre Estados, entre zonas rurales y urbanas y entre los hogares más ricos y más pobres. La oferta privada poco onerosa se presenta a menudo como una fuerza dinámica de cambio, aunque la experiencia y los datos resaltan la necesidad de una evaluación más cautelosa (Recuadro 3.12).
Los países que cuentan con una capacidad institucional más desarrollada tendrían la
posibilidad de supervisar asociaciones con escuelas privadas poco onerosas, pero los países en los cuales dichas escuelas están prosperando son aquellos con una menor capacidad institucional y mayores limitaciones económicas. Para dichos países, no resulta evidente que una alianza entre el sector público y el privado, que implica relaciones de gestión con una gran cantidad de pequeños prestadores privados, vaya a favorecer el progreso hacia un sistema nacional basado en estándares uniformes y acceso igualitario para todos. Por lo tanto, debemos preguntarnos: ¿por qué los gobiernos no emplean su capacidad para brindar una educación estatal equitativa y asequible? No existe un modelo único para la gobernanza efectiva de las escuelas privadas poco onerosas. El desafío primordial al que se enfrentan los gobiernos es desarrollar fuertes estrategias nacionales para alcanzar la EPT y asegurarse de que todos los servicios sigan dichas estrategias. La obligación básica de todo gobierno es
desarrollar un sistema de enseñanza primaria, financiado y administrado públicamente, que ofrezca la posibilidad de una educación gratuita y de calidad a todos los ciudadanos.
Conclusiones
La reforma de la gobernanza escolar a menudo ha sido calificada como una fuerza positiva que promueve una amplia gama de importantes objetivos de la educación básica, incluyendo una mejor calidad y una mayor equidad. El fortaleci-
miento de la elección, la competición entre escuelas, la delegación de autoridad y la mayor participación pública han sido señalados como motores de una oferta educativa con mayor rendición de cuentas. Generalmente se menciona a los hogares desfavorecidos como los primeros beneficiarios.
Los datos empíricos presentados en esta sección ponen en tela de juicio algunas de las evaluaciones más optimistas de la reforma de la gobernanza escolar, especialmente respecto de su capacidad para promover una educación gratuita, de calidad y equitativa para todos los ciudadanos. En el diseño de la política educativa, el incremento de la rendición de cuentas y la participación son importantes objetivos en sí mismos, pero la delegación de la autoridad en las escuelas no confiere automáticamente una mayor capacidad para opinar sobre la gestión escolar a padres o comunidades, especialmente si son pobres o marginados. Del mismo modo, aunque la elección y la competición entre prestadores de servicios cuentan con el potencial de desempeñar un papel en la mejoría de la calidad educativa, hay pocas pruebas que demuestren que dicho potencial se está materializando de modo significativo. Para los hogares marginados, vulnerables y empobrecidos, la opción sigue siendo muy limitada y el acceso a la educación básica sigue dependiendo de la oferta de la educación pública. La proliferación de escuelas privadas poco onerosas puede ser una respuesta a una demanda real, pero hay pocos datos empíricos que demuestren que proporcione una opción genuina de educación asequible, accesible y de calidad.
Todo esto apunta a que los gobiernos deben concentrar su energía y recursos en la prestación pública de una educación básica de calidad para todos. La financiación y los prestadores privados tienen un papel que desempeñar y los gobiernos deben garantizar que están integrados en estrategias nacionales adecuadamente gestionadas. No obstante, la delegación de la responsabilidad a manos de las escuelas, padres, comunidades y prestadores privados no solucionará el problema subyacente que afrontan los sistemas de educación para brindar un acceso equitativo a una educación de calidad. Dicho problema sólo podrá solucionarse a través de sistemas de gobernanza que combinen sólidos esquemas institucionales con un compromiso para con la equidad.
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Informe de Seguimiento de la Educación para T
odos en el Mundo
La obligación
básica de todo
gobierno
es desarrollar
un sistema
de enseñanza
primaria
de calidad
para todos,
financiado y
administrado
públicamente.
M E J O R A R L A C A L I D A D Y A U M E N TA R L A E Q U I D A D : P O R Q U É E S I M P O R TA N T E L A G O B E R N A N Z A
E l e c c i ó n , c o m p e t i c i ó n e i m p o r t a n c i a d e l o s p a d r e s y d o c e n t e s : l a r e f o r m a d e l a g o b e r n a n z a e s c o l a r y l a E P T
Recuadro 3.12: Una alianza cuestionable entre el sector público y el privado en Pakistán
El Gobierno de Pakistán, con apoyo de los donantes de ayuda al desarrollo, ha convertido las alianzas entre el sector público y el privado en la “piedra angular” de su estrategia para afrontar los desafíos de acceso, calidad y equidad educativos. En 2004 un documento político exponía claramente la premisa que subyace al actual marco político: “El Gobierno ha reconocido oficialmente que el sector público por sí solo carece de los recursos y experiencia necesarios para abordar y rectificar con eficacia los bajos indicadores en educación”.
La estrategia asigna un papel importante a las escuelas privadas poco onerosas que se están multiplicando rápidamente en algunas zonas de Pakistán. La cobertura es variable: Hay un mayor número en la provincia relativamente próspera del Punyab (donde la escolari- zación es de por sí alta) que en las provincias rurales de Sindh o Beluchistán, que presentan las tasas más bajas de escolarización e importantes brechas en cuanto a género (Gráfico 3.7). Aunque la inquietud por la equidad ha estado presente en el diseño de las alianzas entre el sector público y el privado, la experiencia del Punyab demuestra cuán difícil es obtener resultados más equitativos.
La Fundación de Educación del Punyab ha estado aplicando dos modelos distintos, pero superpuestos, de alianzas entre el sector público y el privado. En virtud del programa de bonos para la educación establecido en ciertas barriadas miserables, las familias pueden atribuir los fondos públicos al ingreso en escuelas privadas poco onerosas. Entretanto, un programa de escuelas asistidas por la Fundación otorga una subvención a cada niño matriculado directamente en las escuelas privadas de una serie de zonas de alta prioridad. Si bien hay datos empíricos iniciales de un impacto positivo sobre la escolarización y los resultados de aprendizaje, se han identificado una serie de problemas graves:
Autoridad fragmentada y desigualdad de financiación.
La responsabilidad por la gestión de las alianzas entre el sector público y el privado no recae en el Ministerio de Educación sino en fundaciones semiautónomas que dependen de su habilidad para recaudar fondos externos. Las provincias como el Punyab, que ya están en una posición más sólida en el campo educativo, se benefician más, ya que pueden contratar personal calificado, cuentan con la posibilidad de encontrar socios en el sector privado y entre las ONG y son clientes prioritarios para la mayoría de los donantes.
Sostenibilidad económica.Los modelos de alianza entre el sector público y el privado han sido un componente importante de los préstamos del Banco Mundial en el sector de la educación en el Punyab y la región de Sindh. Su continuidad y ampliación dependen de un apoyo continuado de los donantes, ya que hasta ahora el Ministerio de Educación no ha decidido generalizar dichos modelos. Dicho apoyo no puede darse por sentado.
Alcance limitado.A pesar de la atención internacional que recibe el programa paquistaní de alianzas de esta índole como posible modelo a imitar en otros países, el programa de bonos escolares sólo llega a 10.000 estudiantes y el programa de escuelas asistidas por la Fundación, a 50.000 (Fundación de Educación del Punyab, 2008). Esto en un país en el que hay 2,7 millones de niños y 4,1 millones de niñas sin escolarizar. Independientemente del devenir de los proyectos de alianza entre el sector público y el privado, la mayoría de los niños de los hogares pobres en Pakistán dependen de los servicios públicos —y seguirán haciéndolo. Llegar a los niños sin escolarización requerirá la expansión del sistema público de educación, centrándose mucho más en las desigualdades de riqueza, género y región. La deficiente financiación crónica de la educación es un problema acuciante, ya que sólo se asigna el 2,7% del PNB (12% del gasto público total) a la educación.
Tasa bruta de escolarización (%)
0 20 40 60 80 100 120 Urbana
Beluchistán Provincia de la Frontera del Noroeste
Punyab Sind
Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural
Varones Niñas Gráfico 3.7: Tasa bruta de escolarización en primaria en Pakistán,
por zona de domicilio y sexo (2004-2005)
Reforzar la gobernanza
relativa a los docentes
y su seguimiento
Introducción
Lograr que los niños asistan a la escuela, completen el ciclo primario y pasen a la escuela secundaria es una prioridad de la política pública. Pero la educación es mucho más que depositar niños en aulas. La educación apunta a despertar mentes, abrir horizontes y asegurar que los alumnos tengan acceso a verdaderas oportuni- dades de aprendizaje. El objetivo final de cualquier sistema educativo es asegurar que los niños desarrollen sus capacidades cognitivas, emocio- nales y sociales y que adquieran las competencias necesarias para explotar su propio potencial (UNESCO, 2004). Las escuelas son la institución principal para la consecución de este objetivo y los docentes son la cara más visible de la enseñanza. El Capítulo 2 destaca graves problemas en la calidad de la educación. En muchos países, los niveles absolutos de aprendizaje son tan bajos que plantean dudas acerca del valor de la enseñanza primaria. Hay datos empíricos desconcertantes que indican que la brecha en el aprovechamiento medio entre los países ricos y pobres está creciendo. Es más, esa brecha entre los promedios nacionales esconde grandes disparidades en el aprovecha- miento escolar dentro de los países. En resumen, muchos sistemas escolares no prestan servicios que cumplan con los estándares mínimos de calidad y equidad.
Una mejor gobernanza de la gestión docente es vital para modificar este panorama. Los sistemas educativos deben atraer hacia la profesión docente a personas calificadas, retenerlas, proporcionarles las competencias y conocimientos necesarios y velar por que estén motivadas. Pero, ¿cómo deben hacer los países pobres, que cuentan con recursos financieros limitados, para alcanzar dichos objetivos? Y, ¿de qué mecanismos disponen para garantizar que los niños desfavorecidos que habitan zonas marginales cuenten con buenos docentes? Esta sección trata dichos temas. También considera el papel crucial del seguimiento como vector para elevar los estándares. Ante la falta de un seguimiento eficaz, los problemas relativos a la calidad y equidad de la educación suelen ser invisibles tanto para el público como para los encargados de elaborar políticas. Cuando se integra el seguimiento en la formulación de políticas, éste puede desempeñar un papel central en la mejora de la calidad y el fortaleci- miento de la equidad.