competición podría
hacer caer a
los sistemas de
educación pública
en una espiral
descendente de
inversión deficiente,
mala calidad
de prestación
y mayores
desigualdades.
1993 y 2002 se debe al crecimiento de escuelas privadas sin apoyo gubernamental. Si bien el incremento de la escolarización en escuelas privadas fue más lento en la India rural, representó un 24% del aumento en las zonas rurales (Kingdon, 2006). En la provincia del Punyab de Pakistán, uno de cada tres niños escolarizado en primaria asiste a una escuela privada (Andrabi et al., 2006). En Nigeria también se ha producido un incremento notable de las escuelas privadas poco onerosas. Se estima que en partes del Estado de Lagos, el 75% de los niños escolarizados asisten a escuelas privadas registradas y no registradas. Según un estudio (ciertamente especulativo), la inclusión de los estudiantes matriculados en escuelas privadas no registradas en los datos administrativos reduciría la proporción de los niños sin escolarizar de 50% a 26% (Tooley y Dixon, 2007).
Estas cifras deberían ser tomadas con cautela. El hecho de que un país cuente con muchos establecimientos escolares privados poco onerosos en las barriadas miserables no es un motivo sólido para extrapolar esta experiencia a zonas rurales con una población mucho más dispersa y, frecuen- temente, mucho más pobre. Los promedios nacionales también pueden brindar un panorama distorsionado de la cobertura. Un estudio en la India señala que el 28% de la población rural tiene acceso a escuelas privadas en sus aldeas y que la mitad de dichas escuelas no está reconocida. Sin embargo, la variación entre Estados es importante: en los Estados rurales de Gujarat y Maharashtra, menos del 1% de las aldeas cuenta con una escuela privada, mientras que esa cifra supera el 50% en Rajastán, Bihar, Uttar Pradesh, el Punyab y Haryana. En general, es más probable que los Estados ricos cuenten con escuelas rurales privadas (Muralidharan y Kremer, 2006). Cuestiones de calidad, rendición de cuentas y asequibilidad
Cualesquiera que sean las dimensiones exactas del fenómeno, para muchos hogares pobres las escuelas privadas poco onerosas son un elemento claramente importante de los servicios educativos. Y el sector está creciendo. Los que promueven un papel más importante del sector privado consideran que estos dos hechos son prueba de que dichas escuelas son eficientes desde el punto de vista económico, accesibles, menos propensas al ausentismo docente que las escuelas públicas, están mejor equipadas para proporcionar una educación de buena calidad y son más respon-
sables ante los padres (Tooley y Dixon, 2007)7.
Los datos que respaldan estas afirmaciones generalizadas son menos contundentes que las afirmaciones mismas. La información disponible no proporciona una base suficientemente sólida como para realizar comparaciones significativas a gran
escala entre países o, incluso, dentro de los países. Las conclusiones de las evaluaciones más fiables señalan la existencia de grandes zonas grises en las cuales la motivación de los padres, la percepción de calidad y la disponibilidad de servicios alternativos interactúan en el momento de elegir la escuela.
Percepciones y motivaciones de los padres. Obviamente, los padres no pagarían para enviar a sus hijos a escuelas privadas si creyeran que el sistema gubernamental brinda servicios a un precio similar o menor, o incluso gratis. Los padres envían a sus hijos a escuelas privadas económicas porque perciben una ventaja, ya sea en función de un menor ausentismo docente, mayor disciplina de docentes y alumnos o menor cantidad de alumnos por clase. Pero éstos no son los únicos atractivos. La elección de escuelas privadas poco onerosas también puede estar asociada a aspiraciones de movilidad social, sobre todo si las escuelas emplean el inglés como lengua de instrucción (Rose, 2006; Srivastava, 2007). Un documento detallado sobre las actitudes en el Estado de Uttar Pradesh, en la India, señala que la motivación de los padres es compleja (Recuadro 3.10). Otra investigación en el mismo Estado señala que el recurso a servicios privados no equivale a confianza ni es un indicador de las preferencias entre prestadores. Las entrevistas con padres revelan un alto nivel de desconfianza respecto del sector privado. En este caso, la preferencia mayoritaria de los padres era un sistema público que funcionara adecuadamente: recurrían al sistema privado porque sentían que no tenían alternativa (Härmä, 2008).
Evaluar la calidad. ¿Las escuelas privadas poco onerosas ofrecen un camino eficiente hacia una mayor calidad en la educación? La escasez de información impide dar una respuesta general, pero los datos empíricos de los países indican que hay que proceder con cautela. Hay pruebas de que, en muchos contextos, las escuelas privadas tienen un mejor rendimiento que las estatales. En algunos lugares de la India y Pakistán, los niños
matriculados en escuelas privadas poco onerosas tienen un mejor rendimiento medio que los que asisten a escuelas estatales, una vez que se realizan los ajustes en función del estatus socioe- conómico y otras variables (Andrabi et al., 2008; Aslam, 2007; Das et al., 2006; Muralidharan y Kremer, 2006; Schagen y Shamsen, 2007). Esto no significa que en todos los casos la oferta de la educación pública sea necesariamente peor que la privada. Incluso en Pakistán, donde las malas condiciones de la educación pública general son de conocimiento público, los servicios del sector estatal con mayor rendimiento superan a las escuelas privadas. El problema es que hay muchas 7. Normalmente se
contrata a los docentes de las escuelas privadas poco onerosas en condiciones similares a las de los docentes interinos en las escuelas estatales, de modo que también puede aplicarse a ellos los argumentos respecto de la rendición de cuentas. Véase la sección sobre docentes y seguimiento.
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Informe de Seguimiento de la Educación para T
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Para muchos
hogares pobres
las escuelas
privadas poco
onerosas son un
elemento
claramente
importante de
los servicios
educativos.
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más escuelas estatales con bajo rendimiento que presentan resultados de aprendizaje mucho menores que las peores escuelas privadas. Como concluye un estudio: “La única razón por la que las escuelas privadas son tan atractivas es que las escuelas públicas de bajo rendimiento son tan desastrosas; si, en el futuro, los niños empezaran a exigir algo más que la enseñanza más rudimentaria, los docentes poco formados de las escuelas privadas tendrían dificultades para satisfacerlos” (Andrabi et al., 2008, pág. xiii). Rendición de cuentas por parte de los docentes y participación de los padres. A menudo se sostiene que la dependencia de la financiación de los padres hace que las escuelas privadas poco onerosas y sus docentes sean más proclives a la rendición de cuentas, pero los datos empíricos disponibles no avalan claramente dicha afirmación. En Pakistán, una encuesta en la región de Punyab demostró que el ausentismo docente (uno de los indicadores de rendición de cuentas) es menor en las escuelas privadas que en las estatales. El estudio demostró que los directores señalaban un 13% de
ausentismo en las privadas y un 8% en las estatales. No obstante, un análisis más riguroso del ausentismo docente en la India rural, basado en datos recogidos durante visitas imprevistas a las escuelas, registró muy poca diferencia en el ausentismo docente: alrededor del 25%
de los docentes estaba ausente en los dos tipos de escuelas (Muralidharan y Kremer, 2006). Además, un estudio cualitativo del distrito de Lucknow en Uttar Pradesh, la India, detectó una baja participación e interés de los padres en las escuelas privadas, que propietarios y familias atribuían al bajo nivel educativo y la inexperiencia en escolarización de los padres. La interacción con la escuela se limitaba a reclamos relacionados con los derechos de escolaridad más que con inquietudes respecto de la orientación de la educación (Srivastava, 2007).
La asequibilidad en perspectiva. Los defensores de las escuelas privadas poco onerosas sostienen que son asequibles a los pobres. No obstante, la asequibilidad no es un concepto unívoco. Cuando los hogares pobres pagan por la educación, desvían dinero de otras esferas tales como nutrición, salud, vivienda y ahorro para emergencias. El gasto en educación por parte de los hogares pobres para acceder a las escuelas privadas poco onerosas puede ser considerado, y de hecho algunos lo hacen, como una preferencia de mercado libremente expresada. Por el contrario, puede ser interpretado, y con bastante más fundamento, como un precio de ingreso a la educación solventado por los hogares vulnerables que sólo tienen dos opciones: pagar por la educación, haciendo importantes sacrificios en otras esferas,
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En la India,
algunas familias
recurren a las
escuelas privadas
poco onerosas
para diferenciarse
de otros miembros
de su comunidad.
Recuadro 3.10: Motivos de las familias pobres para optar por escuelas privadas poco onerosas en un distrito de la India
¿Por qué los hogares de ingresos bajos (muchos de ellos con hijos que son la primera generación escolarizada) eligen escuelas privadas poco onerosas con fines de lucro, incluso en localidades en que hay una alternativa estatal menos costosa?
Los motivos son complejos, según un estudio cualitativo de las escuelas privadas poco onerosas en el distrito de Lucknow del Estado de Uttar Pradesh, en la India. No todos los padres, sobre todo en las zonas rurales, están convencidos de la calidad de las escuelas privadas poco onerosas. Aunque dichas escuelas son percibidas como una mejor opción que la escuela pública, no necesariamente se considera que su calidad sea aceptable. Sin embargo, en lugar de basar la elección en la calidad de la oferta educativa, algunas familias procuran ingresar a las escuelas privadas poco onerosas para diferenciarse de otros miembros de su comunidad. Lalita Bai, una migrante rural esposa de un jornalero, cuya familia pertenece a una casta inferior, explicó por qué enviaba a sus hijos e hijas a una escuela privada poco onerosa: “Sólo aquellos que son totalmente indigentes, los más inferiores de las castas inferiores de la sociedad,
mandan a sus hijos a las escuelas públicas. La mayoría de las personas no aceptan enviarlos allí”. Algunas familias de casta más alta daban una explicación similar respecto del motivo por el que asignaban importancia a las escuelas privadas poco onerosas. Rambha Devi, una abuela de una zona rural con cuatro nietos, afirmó: “Sólo los niños de casta inferior asisten a las escuelas públicas, de modo que allí no se imparte enseñanza de verdad”.
Las inquietudes que trasuntan estas declaraciones son reveladoras. Señalan una falta desconcertante de confianza en los servicios públicos por parte de los pobres, combinada con la preocupación, por parte de algunos hogares, por mantener las divisiones sociales. Las conclusiones generales indican que hay una necesidad urgente de considerar con mayor detenimiento el papel de las escuelas privadas poco onerosas en el contexto de la consecución de los objetivos de la EPT en la India, incluyendo el mayor impacto social de las elecciones de los hogares sobre una escolarización cada vez más segmentada en lo social y económico.
o aceptar que sus hijos no puedan acceder a una educación que cumpla con los estándares mínimos de calidad. Los datos empíricos resultantes de una serie de contextos ilustran las verdaderas concesiones que hacen los hogares pobres al tener que pagar las escuelas poco onerosas:
En Hyderabad, la India, una ciudad con un mercado de rápido crecimiento de escuelas primarias privadas poco onerosas, se calcula que una familia que gana un salario mínimo tendría que destinar alrededor de una cuarta parte de sus ingresos para enviar a tres hijos a estas escuelas, incluso antes de tomar en cuenta gastos adicionales relacionados con la nutrición y otras necesidades del hogar (Watkins, 2004). En el Estado rural de Uttar Pradesh, la India, un estudio calcula que el costo total de educar a cuatro hijos (el tamaño de la familia tipo) en una escuela poco onerosa representa el 50% del salario medio anual de los hogares en los dos quintiles de ingresos más bajos. No es de sorprender que la mayoría de estos hogares envíen a sus hijos a escuelas públicas. La selección está restringida a los hogares con un mejor pasar. Los que pertenecían al 20% más rico de la muestra presentaban una tendencia 11 veces mayor a preferir la escolarización privada que las familias del 20% más pobre (Härmä, 2008).
En la zona urbana de Malawi, los derechos de escolaridad relativamente bajos referidos por los propietarios de las escuelas privadas económicas (alrededor de 3 dólares por trimestre en 2004) están fuera del alcance de los hogares pobres, incluso antes de tomar en cuenta los otros costos de la educación. Para los dos tercios de la población que vive por debajo de la línea de pobreza, el monto de estos derechos significaría destinar más de un tercio de los recursos disponibles per cápita por hogar (Kadzamira et al., 2004).
En Accra, la capital de Ghana, alrededor del 17% de la matrícula primaria total se registra en el sector privado. Pero los hogares del Norte rural y de otras zonas en las que la escolarización es de por sí baja, tienen pocas probabilidades de elegir escuelas privadas, puesto que los costos escolares ya son en sí el principal motivo por el cual sus hijos carecen de escolarización. Si bien las escuelas privadas se están expandiendo en la zona rural de Ghana, esto se produce principal- mente en zonas en las que la pesca y el comercio son las ocupaciones principales, no en las que dependen de la agricultura de subsistencia (Akyeampong, 2008). Los hogares de estas zonas suelen ser más pobres.
Acceso y equidad. La asistencia de niños pobres a escuelas privadas no es indicador de acceso equitativo. Como ya se ha señalado anteriormente, los hogares con pobreza crónica no pueden pagar derechos relativamente bajos sin afrontar consecuencias adversas. La ubicación geográfica también es una limitante de la equidad. Por definición, las escuelas privadas poco onerosas se establecen en lugares donde hay suficientes familias dispuestas a pagar derechos de escolaridad. Puesto que dicha demanda es mucho más probable en zonas urbanas de alta densidad que en zonas rurales apartadas, las escuelas podrían exacerbar la brecha entre las áreas rurales y las urbanas. Además, en las escuelas privadas poco onerosas se han observado importantes disparidades en cuanto al género. Las familias con escasos recursos para enviar a todos sus hijos a las escuelas privadas suelen optar por enviar sólo a algunos. Los estudios realizados en la India y Pakistán detectaron un marcado sesgo pro varones en esta elección (Aslam, 2007; Härmä, 2008; Mehrotra y Panchamukhi, 2007). En el Estado de Bihar, en la India, el 10% de todas las niñas matriculadas pertenecientes a castas inferiores asisten a escuelas privadas que no reciben fondos públicos, comparado con el 21% de las niñas de casta superior. En Uttar Pradesh la proporción respectiva es del 16% y del 37% (Mehrotra y Panchamukhi, 2007).
Cuando no hay otra opción. Si bien muchos hogares pobres rechazan los servicios públicos y optan por la oferta privada, el alcance de dicha decisión suele exagerarse. Los habitantes de algunas barriadas miserables en Nairobi, la capital de Kenya, no tienen la opción de enviar a sus hijos a escuelas estatales por el simple motivo de que no existen. Los residentes de estos asentamientos informales carecen de derechos de propiedad formales, por lo que el gobierno no les brinda servicios básicos de educación (Recuadro 3.11). La inexistencia de oferta educativa estatal en las barriadas miserables de muchos países ha generado un fuerte impulso para el crecimiento del mercado de escuelas privadas. Incluso allí donde los niños pueden viajar a escuelas en zonas aledañas, a menudo no pueden
matricularse porque carecen de la documentación necesaria y no cumplen con el requisito sobre el domicilio. Por ende, los habitantes pobres de las barriadas miserables suelen descubrir que la única escolarización disponible es la de las escuelas privadas poco onerosas, mientras que los niños de los hogares más ricos tienen la opción de asistir a escuelas públicas.
La gobernanza de las escuelas privadas poco onerosas
Las escuelas privadas poco onerosas son objeto de mucha polémica. Algunos defensores de una mayor competición y de un mayor papel del sector
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Los habitantes de
algunas barriadas
miserables de
Nairobi no tienen
la opción de
enviar a sus hijos
a las escuelas
públicas por el
simple motivo de
que no existen.
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privado en la educación las consideran como una alternativa a la oferta de financiación y prestación pública. En cambio, los críticos las consideran como un síntoma del fracaso estatal. Sea como fuere, es obvio que el sector de escuelas privadas poco onerosas es una respuesta a la demanda existente y es poco probable que disminuya –y mucho menos, desaparezca– en un futuro cercano. Por lo tanto, la gobernanza de dicho sector es una prioridad para la consecución de los objetivos de la EPT.
En muchos países, las escuelas privadas poco onerosas funcionan actualmente como una zona libre de gobernanza. El aumento del número de escuelas ha sido mucho más veloz que el desarrollo de la capacidad de los esquemas regulatorios y de gestión para asegurar que su actividad esté alineada con las políticas nacionales. En el Ministerio de Educación de Malawi hay una sola persona a cargo de la inscripción de escuelas, de modo que, en la práctica, las pequeñas escuelas privadas quedan fuera del sistema (Kadzamira et al., 2004). En la India, el cumplimiento de las reglas y normas vigentes relativas a la calificación docente, prácticas pedagógicas, plan de estudios e infraestructura por parte de las escuelas privadas poco onerosas es, en el mejor de los casos, aleatorio y, en el peor, inexistente (Kingdon, 2006). Aún allí donde los gobiernos regulan los servicios
privados poco onerosos, se centran en una evaluación inicial al momento de la inscripción de la escuela, en lugar de realizar un seguimiento periódico del aprovechamiento y los resultados. Es más fácil defender una gestión y regulación eficaces en la teoría que aplicarlas en la práctica. La oferta privada poco onerosa tiende a crecer más rápidamente en zonas en las que los niveles de pobreza suelen ser altos y a las escuelas públicas les cuesta cumplir con los estándares. En Nigeria, por ejemplo, existe una legislación estricta respecto de la regulación del sector privado que impone multas, e incluso penas de prisión, para los prestadores que no cumplen con la reglamenta- ción. Sin embargo, para los Estados en los que prevalece la oferta privada, como en Lagos, es casi imposible aplicar la legislación, en gran medida debido a la imposibilidad pública de proporcionar alternativas a los niños cuyas escuelas serían clausuradas (Rose y Adelabu, 2007).
Las alianzas entre el sector público y el privado son otra opción regulatoria. En principio, las autoridades educativas pueden emplean la financiación y otras medidas para generar incentivos y aplicar reglas, así como resolver la falta de equidad. El programa paquistaní de alianzas entre el sector público y el privado es un ejemplo. El gobierno, con el apoyo de los donantes,
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Recuadro 3.11: Escuelas estatales para los ricos, escuelas privadas para los pobres en las barriadas miserables de Kenya
¿La alta incidencia de escuelas privadas poco onerosas en las barriadas miserables refleja el poder de elección de un mercado competitivo? En Nairobi, la capital de Kenya, no es así.
Más del 60% de la población de Nairobi habita barriadas miserables. Dicha población está hacinada en sólo el 5% de la superficie residencial de la ciudad. Las barriadas se caracterizan por un elevado nivel de pobreza y privaciones y no son, a primera vista, la ubicación más lógica para la oferta educativa privada.