Al igual que en el caso anterior, se establece un control interno con exigencia de obligación contable de los gastos e ingresos ajustado a lo establecido para el Plan General de Contabilidad420, sin perjuicio de que las partidas generales de ingresos y
gastos deban de reflejarse en la contabilidad ordinaria de los partidos. A tales efectos, la LOREG establece que toda candidatura debe tener un administrador electoral de sus ingresos y sus gastos y de su contabilidad, debiendo de tener un administrador general
419
Véase art. 136 CE, art. 27 y ss Ley 7/1988, de 5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
420
cuando los partidos, federaciones o coaliciones presenten candidatura en más de una provincia. Los administradores, acreditados ante la Junta Electoral correspondiente, tienen como obligación comunicar a la Junta Electoral Central (en adelante JEC) y a las Provinciales las cuentas abiertas por los partidos en las que se ingresarán todos los fondos destinados a sufragar los gastos electorales, los cuales a su vez, se abonarán con cargo a la misma. Los administradores y las personas autorizadas por los partidos en general para disponer de las cuentas son responsables de las cantidades ingresadas y de su aplicación a los fines señalados. Así mismo, los administradores tienen la obligación de presentar las cuentas ante el Tribunal de Cuentas entre los cien y ciento veinticinco días posteriores a las elecciones siempre que hayan solicitado subvenciones adelantadas o que hayan alcanzado los requisitos necesarios para solicitarlas421. Finalmente, tienen la
obligación de percibir las subvenciones correspondientes al partido422
. No obstante, no queda claro cuál es el alcance de su responsabilidad en relación al control interno de las cuentas de los partidos sometidos a este control.
En lo relativo al control externo, recae sobre dos órganos. En primer lugar sobre las Juntas Electorales a las que la LOREG atribuye actividad fiscalizadora desde la fecha de convocatoria hasta cien días posteriores a la elección. Tanto la JEC como las Juntas Provinciales velarán por el cumplimiento de las normas relativas a contabilidad electoral, para lo cual, podrán recabar la colaboración del Tribunal de Cuentas, la colaboración de las entidades bancarias en lo relativo a las cuentas de los partidos y cuanta información sea necesaria de los administradores de los partidos. Finalmente, las Juntas deberán elevar un informe de su fiscalización al Tribunal de Cuentas.
En segundo lugar sobre el Tribunal de Cuentas. Por lo general su actuación se produce con posterioridad al periodo electoral. Sus funciones comienzan una vez que los administradores de los partidos, siempre que se den las condiciones exigidas para recibir subvenciones o habiendo solicitado adelantos sobre ellas, presentan los balances documentados y detallados de sus respectivos ingresos y gastos. En el mismo plazo señalado para los administradores, deberán presentar cuenta detallada las entidades financieras de los créditos concedidos a las formaciones políticas y las empresas que hubieran facturado con ellos, siempre que los gastos sean superiores a 1.000.000 de pesetas. Una vez recibida la información y en el plazo de treinta días posteriores al fijado para ello, el Tribunal podrá recabar toda la información que considere necesaria de aquellos que vienen obligados a presentarla. Finalmente, en los doscientos días posteriores, el Tribunal emitirá un informe detallado sobre la regularidad o irregularidad de las obligaciones contables de los partidos, proponiendo en su caso la no adjudicación o reducción de la subvención estatal al partido correspondiente. Dicho informe, como en el caso anterior, será remitido a la Comisión Mixta del Congreso-Senado para su estudio y posterior pronunciamiento. Todo ello con independencia de comunicar al Ministerio Fiscal los posibles indicios de delito en los que hayan podido incurrir estas formaciones423.
Por lo que respecta a las sanciones, se establecen dos tipos. En primer lugar, de carácter penal. La regulación electoral sólo estipula dos figuras por lo que hemos de entender que en lo no regulado como delito especial son aplicables las figuras contenidas en el Código Penal. Concretados en los art. 149 y 150 LOREG contempla la 421 Art. 121 y ss y 133.2 LOREG. 422 Art. 133. 6 LOREG. 423 Art. 133 y 134 LOREG.
figura del falseamiento contable y la distracción de fondos respectivamente, distinguiendo en esta última figura la realización con sin ánimo de lucro. Para ambas figuras establece pena de prisión y multa cuya cuantía oscila entre las 30.000 y las 300.000 pesetas. Así mismo, contempla la posibilidad de rebajar un grado la pena atendiendo a la gravedad del hecho. Si bien, sólo reconoce la posibilidad de que estos delitos puedan ser cometidos por los administradores generales y de las candidaturas y únicamente en versión dolosa424
.
En segundo lugar, las sanciones pueden ser de carácter administrativo, subdividiéndose en multas y en la privación o reducción de subvenciones. En cuanto a las multas, a tenor de lo dispuesto en el art. 153.1 LOREG, toda infracción de las normas obligatorias que no constituyan delito, serán sancionadas por la Junta Electoral competente, oscilando las cuantías entre 20.000 y 200.000 pesetas si se trata de autoridades y funcionarios y de 5.000 a 100.000 pesetas si las realiza un particular. Por lo que respecta a la privación o reducción de las subvenciones, su imposición corresponde a la Comisión Mixta dado que el Tribunal de Cuentas sólo puede proponerla. Por lo general corresponde la privación en aquellos casos en los que no se presente contabilidad alguna, reservando la reducción a las restantes infracciones no delictivas –exceso del límite de gastos, deficiencias en la contabilidad, etc-, no pudiendo superar en ningún caso la cuantía de la subvención total425
.
3.5.Causas de corrupción
Pese a toda la regulación que se acaba de explicar someramente en los epígrafes anteriores, por los motivos que se detallan a continuación, junto a la financiación legal pueden aparecer la financiación irregular, la ilegal y la corrupta. En este punto es conveniente precisar la diferencia que existe entre estos tres tipos de recursos pues no siempre los recursos irregulares o ilegales son corruptos, ni la financiación corrupta es ilegal o irregular. Se entiende por financiación irregular aquel recurso que no está explícitamente autorizado o prohibido por el Derecho, es decir, una laguna legal. Si bien, el calificar este tipo de financiación como “irregular”, como señala Jorge Malem supone “además de un juicio descriptivo acerca de la existencia de una laguna normativa, un juicio valorativo negativo (...)”426
, lo que significa que no tiene necesariamente que ser compartido por todos. Al contrario de lo que sucede con la financiación ilegal o la corrupta, que tienden a enclavarse en el marco del secretismo, la financiación irregular suele canalizarse a través de actos populares como son por ejemplo la venta de tickets para cenas427
, o mecanismos como la condonación de deudas por parte de las entidades crediticias de las que más adelante hablaré.
424
Deacuerdo con la Disposición transitoria undécima c), d), f), y g) del CP vigente, estas penas deben entenderse sustituidas. Así, la pena de prisión mayor que se establece para el caso de la distracción de fondos con ánimo de lucro, se sustituye por la pena de prisión de tres a ocho años. Para el resto de casos, la pena de prisión menor se sustituye por la de prisión de seis meses a tres años. La pena de multa inferior a cien mil pesetas, para los hechos castigados como delitos se sustituye por la pena de multa de dos a tres meses. La pena de multa impuesta en cuantía superior a cien mil pesetas se sustituye por la pena de multa de tres a diez meses.
425
Pajares Montolio, E., La financiación (...), op. cit., pág. 390 y ss.
426
Malem Seña, J. F., La corrupción (…), op. cit., pág. 113.
427
Como financiación ilegal se consideran aquellos recursos que explícitamente están prohibidos por el ordenamiento jurídico. Al igual que la financiación corrupta, suele ocultarse pero no comparte con esta rasgos esenciales como es la obtención de un beneficio extraposicional. Por ello y como señalé más arriba, la financiación ilegal no siempre puede ser tachada de corrupta. Al igual que es posible sostener que detrás de un recurso legal puede esconder un acto corrupto, nada impide que detrás de una donación ajustada a Derecho se pueda esconder un fin espurio. O que la financiación irregular, desde un punto de vista moral pueda ser objeto de crítica. Desde esta perspectiva es plausible sostener que se puede ser un corrupto sin haber cometido un delito, de lo que se deriva que la no ilegalidad de un acto no debe ser confundida con su legitimidad. En tal sentido, se puede establecer una distinción entre responsabilidad moral, política y jurídica en relación a los actos de financiación de los partidos. Finalmente hay que señalar que en la praxis la diferencia entre estas tres formas no es tan notoria y la línea que separa, sobre todo la financiación ilegal y la corrupta, suele ser bastante quebradiza428.
Si, efectivamente, a priori se consideró que las reformas introducidas en la financiación de los partidos políticos eran suficientes para vencer las dificultades económicas a las que podrían enfrentarse estas formaciones en el nuevo marco en el que deberían de actuar, sin embargo, a posteriori, no es que resultaran ser insuficientes. Por un lado, lo que sucedió es que ni las normas evolucionaron al ritmo que evolucionó la sociedad con lo que devinieron obsoletas, y por otro lado, los partidos no supieron reaccionar ante las nuevas exigencias que planteaba la sociedad. Estos motivos generaron situaciones que para los partidos pueden haber representado y siguen pudiendo representar razones habilitantes para utilizar mecanismos de financiación diferentes a los legalmente establecidos. Desde este punto de vista, junto a las fuentes de financiación ajustadas a derecho siguieron apareciendo a las fuentes de financiación corruptas. De entre motivos esgrimidos para ello destacan: