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a. El marco institucional de ENACO.-

Como se ha indicado ya, los Estados parte del sistema internacional de fiscalización de drogas deben constituir entidades encargadas de la emisión de licencias para el cultivo de la hoja de coca. Estas entidades a su vez son las responsables de asumir el control total del comercio del referido producto. Si bien desde fines de los años cuarenta el Estanco Nacional de la Coca cumplía funciones semejantes a las mencionadas, es con la promulgación de la Ley N° 22095, Ley de Represión del Tráfico Ilícito de Drogas, que se asigna esta responsabilidad a la denominada Empresa Nacional de la Coca – ENACO, prohibiéndose a su vez el cultivo de hoja de coca en zonas no autorizadas.22

Cabe señalar que esta actividad agrícola no se encuentra criminalizada en el Código Penal vigente. Eso implica que, si bien el cultivo se encuentra proscrito, los agricultores no reciben pena alguna en caso participen de dicha actividad. Esto debido a que el Estado entiende que se trata de un problema social antes que por un hecho estrictamente criminal.23 Por ende, aun cuando un agricultor se dedique al cultivo de hoja de coca sin mediar una licencia de ENACO, este recibe como única sanción la erradicación de sus sembríos.

b. La situación de ENACO: cómo funciona y a que se enfrenta.-

La emisión de licencias por parte de ENACO es una práctica confusa y compleja que combina dos planos diferenciados por su nivel de formalización: el empadronamiento y la actividad del empadronado. Así se tiene que el agricultor no solo debe encontrarse empadronado, sino que a su vez debe encontrarse como proveedor activo de ENACO para mantener vigente su licencia. Cada uno de estos planos ofrece sus propias dificultades. El empadronamiento corresponde al registro de los agricultores en el Padrón Bruto de ENACO (PBE). De acuerdo al FONAFE (2005: 11), este padrón está compuesto por el 1) Padrón de 1978 elaborado con la emisión de la Ley 22095 y 2) las ampliaciones realizadas por ENACO en la década de los noventa. En ambos casos, el empadronamiento se ha hecho sobre los predios donde se produce hoja de coca, más no sobre los agricultores, llegando a registrarse 34 mil 245 licencias para 31 mil 886 agricultores.

Estas licencias representan un total auto declarado de 22 mil 434 hectáreas. Si a esta extensión se le aplica el promedio de producción calculado al 2011 por UNODC (2.2tm/ha.), la extensión registrada tendría capacidad de producir cerca de 50 mil toneladas de hoja de coca. Esto supera en 41 mil toneladas el volumen calculado por INEI que se requiere para abastecer el consumo tradicional (INEI, 2004). Tanto Cusco como Huánuco exceden esta capacidad productiva en 8mil y 2mil toneladas respectivamente. Así, uno de los primeros problemas que tiene ENACO es que en el primer nivel de su registro ya excede la capacidad potencial de absorción que tiene el mercado tradicional. Si bien esto se reduce al calcular las licencias activas, representa el primer escollo para la efectividad de este mecanismo, destacando que el referido problema proviene de una formalidad implementada por la propia entidad.

Gráfico 5 Producción de hectáreas auto declaradas en el padrón de ENACO, según productividad promedio regional al 2011

Fuente: UNODC / FONAFE. Elaboración propia.

*Amazonas, Ancash, Cajamarca y Ucayali. El cálculo del promedio de producción potencial por hectárea al 2011 se realizó excluyendo a Ancash por no contar con datos disponibles.

0.47 1.00 1.05 3.36 5.36 11.61 17.67 0.45 1.14 0.81 1.13 1.48 5.31 12.13 - 5.00 10.00 15.00 20.00 Otros (1.04tm/ha)* La Libertad (0.88tm/ha) Puno (1.29tm/ha) San Martín (2.99tm/ha) Ayacucho (3.63tm/ha) Huánuco (2.19tm/ha) Cusco (1.46tm/ha)

En efecto, el segundo nivel de formalización refiere a la actividad del empadronado, vale decir, a que aquel predio registrado venda activamente su producción a ENACO. Como se verá más adelante, esto tiene efectos directos en otros mecanismos como la erradicación, puesto que durante los operativos, el CORAH erradica solo parcelas que no cuentan con documentación vigente de la venta a ENACO e incluso llegan a erradicar el territorio que, según sus cálculos, excede a las necesidades para cubrir el volumen de producción que se vende a la misma. Así, la guía de remisión de la venta efectuada a la entidad, en la práctica deviene en un segundo nivel de formalidad para la autorización de la producción lícita. Todo lo que se produzca fuera del margen de lo regularmente vendido a la entidad está fuera de lo autorizado.

c. Las limitaciones de ENACO y su impacto en el mercado de la hoja de coca.- Uno de los grandes problemas en la implementación de esta estrategia de control de cultivos y que la ENLCD reconoce es la capacidad para cubrir la demanda lícita. Ante ello, ENACO se ubica en una compleja situación, puesto que a diferencia de otras empresas, no puede promover que la productividad de la hoja de coca aumente para abastecer sus necesidades industriales. El volumen de compra de hoja de coca por parte de ENACO ha disminuido

notablemente, pasando de las 3109.3 a 2640.9 toneladas entre el 2007 y el 2010, llegando a las 2212.5tm en el 2011.24

No obstante, el problema no es de producción, pues como se observa, las hectáreas empadronadas superan largamente la capacidad productiva para cubrir esta demanda. El problema es que la mayoría de los productores opta por no vender a ENACO. Así, según cifras de la propia entidad, en los últimos años solo el 34% de los predios registrados en el padrón fueron vendedores activos de su producción de hoja de coca.25Con ello, de acuerdo a la producción potencial de hoja de coca calculada por UNODC para el 2011 ascendiente a poco más de 131 toneladas, 122 mil toneladas estarían destinándose al narcotráfico y solo el 1.7% de la producción total entraría al mercado de consumo tradicional a través de la empresa creada para tal efecto.

24 _{Información proporcionada por ENACO a Marzo 2012.} 25 _Ídem.

Ilustración 2 Estructura del mercado de la hoja de coca

Fuente: UNODC / ENACO. Elaboración propia basada en PERÚ, Oferta de Hoja de Coca, FONAFE 2005, p. 10.

* Calculado en base a la producción potencial de hoja de coca reportada por UNODC para el 2011, ascendiente a 131,155 tm

d. Las licencias y el monopolio frente a los intereses del agricultor cocalero.- Si se analizan la información previa sobre la gestión a la luz de los intereses de los agricultores cocaleros, encontramos que la venta de hoja de coca a ENACO genera menos recursos que venderla al narcotráfico. En efecto, mientras que la empresa estatal paga un máximo de S/.70 por arroba de hoja de coca de primera calidad, el contrabando o el mercado del narcotráfico llegan a ofertar hasta S/.120. Por eso, cuando los agricultores lícitos se encuentran obligados a venderle toda su producción a esta empresa, bajo riesgo de ser incautada su producción y erradicados sus cocales, se ven perjudicados económicamente, pues otros compradores pueden pagar bastante más por su producción.

Naturalmente, esto tiene efecto inmediato en la posibilidad de generación de mano de obra, puesto que el agricultor, de dedicarse exclusivamente a vender a la empresa nacional, contraría con menor ingreso para contratar peones y jornaleros para el cultivo de la hoja. A esto hay que sumar las limitaciones operativas que tiene ENACO, no solo para comprar en chacra directamente, como si lo hace el agente del narcotráfico o el del contrabando, sino también para cubrir todos los territorios donde existe hoja de coca.

Sin embargo, ENACO ofrece una ventaja diferencial bastante atractiva a los agricultores: la posibilidad de ser legal. En buena cuenta, lo que el agricultor valora de venderle a la empresa, antes que los precios, es la oportunidad de contar con una acreditación con la cual protegerse de la erradicación de cultivos ilícitos.