HARALD BEYER /CLAUDIO SAPELLI
INTRODUCCIÓN
En este trabajo se discute críticamente la política social en Chile, sus actua- les preocupaciones y diseño. Se propone un centro de atención diferente y un cambio en los ejes de la política pública al respecto. Los ingresos de los hogares chilenos se determinan en una proporción signifi cativa en el mercado del traba- jo. La elevada desigualdad que caracteriza al país no se puede analizar, entonces, independientemente de lo que ocurre en ese mercado. Estamos convencidos de que una mayor atención al empleo llevará no sólo a un cambio positivo en la dis- tribución del ingreso, sino también en la productividad y la efi ciencia de la eco- nomía, con los consiguientes impactos positivos en el bienestar de la población. Esa preocupación obviamente debe combinarse con un grado razonable de seguridades para la gente. No es recomendable que éstas sean de carácter univer- sal y deben ser diseñadas con cuidado para no provocar dependencia. Así, por ejemplo, deben ser seguridades defi nidas, concretas y con posibilidades efectivas de retirarse con el paso del tiempo. Los programas específi camente dirigidos a la pobreza deben retirarse gradualmente, de modo de no generar impuestos eleva- dos a salir de la pobreza. Nuestra política social tiene demasiados programas cuyo retiro es abrupto apenas se supera un cierto umbral de ingreso. Tales iniciativas son inconvenientes porque vuelven muy cara la salida de la pobreza, pero además castigan el esfuerzo personal. Las seguridades en caso de pérdida del trabajo pue- den perfeccionarse de manera sustancial, pero para avanzar en ello es razonable fl exibilizar algunas regulaciones que antes que defender ingresos, pretenden pro- teger empleos. Ello está llevando, en la práctica, a un mercado del trabajo dual, con un grupo de trabajadores que tiene protección del empleo y de ingresos, y otro grupo que carece de ambas. Es, ciertamente, un equilibrio inefi ciente. Avan- zar hacia un nuevo equilibrio supone redefi nir la protección del empleo.
Muchas de las iniciativas que realiza el Estado en el campo social están mal diseñadas, son de escaso impacto o no son sufi cientemente redistributivas. Pa- rece razonable reemplazar estos programas y agregar nuevos recursos para llevar adelante un programa más ambicioso de transferencia a los sectores de menores
1 Agrademos los comentarios de Óscar Landerretche y Salvador Valdés así como de los participantes del seminario “El Chile que Viene VI”.
ingresos. El esfuerzo redistributivo de nuestro país en este ámbito es modesto y li- mita, entonces, el impacto presente de la acción estatal. En este sentido nos parece apropiada la propuesta del Consejo de Trabajo y Equidad sobre un subsidio a los ingresos del trabajo. Este transfi ere dineros a los sectores más vulnerables, pero a cambio de un esfuerzo laboral. El programa planteado por dicho Consejo puede ser eventualmente más ambicioso que el propuesto, pero conservando su diseño. También son razonables las transferencias que premien la permanencia de jóvenes de escasos recursos en el sistema educativo. Si bien ya hay iniciativas en ese ámbito, ellas pueden perfeccionarse, por ejemplo extendiéndolas a los jóvenes desertores del sistema escolar que se capaciten en programas acreditados para estos efectos. Luego de esta introducción, este ensayo se desarrolla de acuerdo a la siguiente estructura: en la sección 2 se discute la desigualdad, en la 3 el mercado de trabajo, en la 4 se proponen alternativas de política social y la sección 5 concluye. 1. LA DESIGUALDAD
La política social en Chile durante los últimos años ha estado marcada por la preocupación por el alto nivel de desigualdad. Que dicha desigualdad no haya disminuido (cuando se usa la encuesta CASEN y se mide la desigualdad con el
índice de Gini) para muchos marca un problema de diseño de la política social, e incluso de la política económica. Sin embargo, no estamos de acuerdo con que el alto nivel de desigualdad que mantiene Chile sea el único marco para discutir la política social en los últimos años. Y aún si lo fuera, el diagnóstico ha sido errado y por lo tanto muchas políticas que se han adoptado, en particular en el mercado laboral, han contribuido a aumentar la desigualdad en lugar de disminuirla.
El tema de la desigualdad merece entonces una discusión. Es cierto que el nivel de desigualdad es alto en Chile. El coefi ciente de Gini, un indicador habitual de desigualdad, que toma un valor cero en caso de igualdad absoluta y uno en caso de desigualdad absoluta, en Chile ha fl uctuado durante las dos últimas décadas entre 0,52 y 0,56. El promedio simple de este indicador para 127 economías a las que el Banco Mundial reporta su valor es equivalente a 0,41.2 En los países desarrollados, el valor de este coefi ciente fl uctúa típica- mente entre 0,3 y 0,4; en los países escandinavos llega a 0,25. Quizás más importante que el nivel –fenómeno que, como veremos, tiene larga data–, ha preocupado que la desigualdad parece no disminuir. Mostraremos más adelante que la investigación reciente cuestiona esta apreciación.
Es importante tomar en cuenta que la alta desigualdad no es un fenómeno reciente. Históricamente, Chile ha presentado altos niveles de desigualdad. Por ejemplo, una estimación para 1861 sitúa el coefi ciente Gini para nuestro país
2 Los datos no son estrictamente comparables porque a veces incluyen sólo los sectores urbanos y para algunos países están sobre la base de consumo y para otros sobre la base de ingresos.
en 0,64.3 Desde ese entonces la situación ha mejorado algo. Que no haya me- jorado mucho tampoco debiera sorprender. Hace muy poco que se introducen políticas públicas con el objetivo de corregir las desigualdades iniciales. Las políticas públicas hasta entonces hacían poco por corregirlas y, por cierto, es- taban lejos de ofrecer igualdad de oportunidades. El gasto público benefi ciaba especialmente a los grupos de ingresos medios altos y altos. Así, por ejemplo, se privilegiaba el fi nanciamiento de la educación superior de unos pocos, descui- dando el acceso a la educación escolar de muchos. La cobertura educativa, por ejemplo, fue baja hasta muy avanzado el siglo XX y sólo ahora se están alcanzan-
do niveles de cobertura razonables en la educación secundaria. El poco efecto redistributivo de la inversión en educación también podía extenderse a otros ámbitos, como pensiones, vivienda y salud. La manera de enfocar la política social comenzó a experimentar un giro gradual hace apenas cuatro décadas y se ha reforzado sólo en las últimas dos, con la ayuda de fuentes de información que antes no estaban disponibles. A pesar de las transformaciones ocurridas, aún persisten áreas donde se nota una falta de énfasis redistributivo.
Conviene, eso sí, cualifi car la preocupación que genera el alto nivel de des- igualdad y la frustración originada en su aparente inmovilidad. Sapelli (2005, 2007) ha demostrado que, vista por cohortes, la distribución del ingreso sí está mejorando. Las personas que hoy tienen menos de 50 años tienen una distribu- ción del ingreso menos desigual que quienes tienen más de 50 años. Y dicha dis- tribución va mejorando a medida que las personas pertenecen a una cohorte más joven. Además, Engel (2008) ratifi ca el resultado original de Sapelli. Encuentra que la distribución del ingreso mejora aún sin tomar en cuenta el efecto cohorte encontrado por Sapelli. Dicha mejora es mucho más evidente en la encuesta de ocupación de la Universidad de Chile (sólo para el Gran Santiago) que en la
CASEN (a nivel nacional), y a su vez es más evidente cuando se usan indicadores
de desigualdad que ponen mayor peso en lo que ocurre en las puntas (como la diferencia intercuartil), que cuando se usa el indicador tradicional (el índice de Gini), más infl uenciado por lo que ocurre en el centro de la distribución.
Más allá de estos resultados, lo cierto es que en materia de distribución del ingreso no es posible producir cambios en plazos breves, sobre todo en presencia de una historia de serias defi ciencias en la acción estatal. Por eso es difícil entender que exista frustración ante la lentitud con la que se producen los cambios en tal dis- tribución, más aún cuando simultáneamente se han observado aumentos impor- tantes en los ingresos de los hogares y reducciones en los niveles de pobreza. Estos fenómenos han ido acompañados de aumentos signifi cativos en el gasto en salud, vivienda y educación, y de la creación de una red social que transfi ere, a través de distintos programas, importantes recursos a las personas en situación de pobreza.
3 Véase Branko Milanovic, Peter Lindert y Jeff rey Williamson (2008), “Ancient Inequality”, mimeo, Uni- versidad de Harvard.
Se ha ido consolidando, desde hace ya muchos años, una economía que descansa sobre el mercado como asignador de recursos y que, al mismo tiem- po, transfi ere recursos a las personas para aumentar sus capacidades (redu- ciendo, al menos teóricamente, brechas de oportunidades y desigualdades de ingresos) y aliviar situaciones de pobreza. Por supuesto, no todas las iniciati- vas y políticas en desarrollo contribuyen a esos objetivos y hay mucho espa- cio para mejorar, pero no es el propósito de estas páginas abordar esa tarea.
La consolidación antes mencionada no signifi ca que haya acuerdo respecto de la magnitud que debe tener el esfuerzo redistributivo y, además, respecto al marco que debe caracterizar ese esfuerzo. En gran medida, ambas dimensiones están correlacionadas, por lo que es indispensable una discusión conceptual respecto de cómo se continúa, desde el escenario actual, abordando los desa- fíos de pobreza y desigualdad de ingresos, y las debilidades que se observan en la estrategia seguida hasta ahora. Esta discusión debe considerar, entre otros aspectos, que Chile ha alcanzado apenas un ingreso per cápita que se acerca a 10 mil dólares corrientes (casi 14 mil en dólares de igual poder de compra), que tiene una red social imperfecta y que tiene una situación de bajo empleo. También parece razonable tener en mente el informe del Consejo de Trabajo y Equidad, en particular su énfasis en no crear políticas asistencialistas que desincentiven los esfuerzos personales, orientar la acción social a incentivar la productividad de los trabajadores pocos califi cados y promover la creación de empleo en los sectores que carecen de él. La situación del empleo es un buen punto de partida para abordar los desafíos de Chile en el ámbito social. 2. SIN CAMBIOS EN EL MERCADO DEL TRABAJO