Los debates sobre la calidad de la educación han sido, tal como señala Bonal (2007), un aspecto constante en la orientación de la política educativa para el desarrollo. La calidad educativa ha ido ganando una progresiva importancia en las políticas de gobiernos y organismos internacionales frente a la creciente evidencia de que la expansión educativa no conduce necesariamente a resultados efectivos de aprendizaje. En América Latina, en particular, la calidad de la educación como objetivo se ha convertido en un concepto estratégico de las formulaciones de política educativa (Casassus, 2003) y, a pesar de que todavía no haya consenso sobre el significado y el alcance del concepto85, prácticamente no hay política educativa en la región que en los últimos años no haya incluido entre sus objetivos mejorar la equidad y la calidad de la educación (Morduchowicz y Duro, 2007).
A pesar de la centralidad atribuida a la calidad de la educación, en América Latina existe un consenso bastante generalizado en relación a la baja calidad que caracteriza a los sistemas educativos de la región y, especialmente, en relación a los bajos resultados de aprendizaje de sus estudiantes (UNESCO/OREALC, 2007b). Tal como señala Tedesco (2005a), si bien las reformas educativas aplicadas en América Latina durante los años noventa permitieron aumentar la cobertura e introducir nuevos instrumentos y modalidades de gestión, estas medidas no han logrado modificar de forma significativa los resultados de aprendizaje de los estudiantes (Tedesco, 2005a: 18). Efectivamente, a pesar de que en América latina todavía existen pocos estudios comparativos que permitan comparar el logro académico de los estudiantes del conjunto de países de la región86, los estudios existentes ponen en evidencia que la expansión educativa no ha permitido mejorar de forma significativa los resultados académicos de los estudiantes.
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Tal como afirman Schiefelbein et al (1995), “la definición de lo que es una educación de calidad es relativa y se tienen expectativas diferentes según las demandas que se hacen al sistema educativo. Además se requiere complementarla con información sobre los factores y procesos que inciden en ella” (Schiefelbein et al., 1995: 17).
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Con excepción del primer estudio internacional comparativo llevado a cabo por la UNESCO en 1997 (UNESCO, 1998, 2000b, 2001), no existe evidencia internacionalmente comparable sobre el logro académico de los estudiantes que involucre a la mayor parte de países de la región. Se espera que el segundo estudio de la UNESCO - actualmente en curso - brinde, a inicios del 2008, información comparable a nivel internacional sobre resultados académicos en prácticamente la totalidad de países latinoamericanos.
El estudio realizado por la UNESCO en 2007 sobre la calidad de la educación en América Latina y el Caribe (UNESCO/OREALC, 2007b) muestra los resultados de los estudiantes correspondientes a tres dominios de capacidades matemáticas: solución de problemas simples, reconocimiento de objetos y elementos, y solución de problemas complejos. Según los resultados del informe, la media regional en todos los dominios corresponde a valores de respuestas correctas inferiores al 50%, y esta media regional sólo es superada de forma sistemática por Cuba. Asimismo, la participación de algunos países de la región en el Programa PISA87 ha mostrado la existencia de serias limitaciones en el desempeño de estudiantes de 15 años que se encuentran matriculados en educación secundaria. Los resultados de los dos estudios PISA (OCDE/UNESCO, 2003; OCDE, 2004) demuestran que el paso por la educación primaria sólo garantiza aprendizajes básicos de lecto-escritura y utilización de números a un segmento muy pequeño de la población. PISA, por tanto, no sólo revela la existencia de menores logros de aprendizaje en la región en comparación con otros países, sino que sobre todo pone en evidencia que dichos resultados, independientemente de las posiciones relativas entre países, son deficientes en términos absolutos ya que se corresponden con amplias dificultades para desarrollar las operaciones más básicas de lectura y uso de números.
Según indica la UNESCO/OREALC (2007b), además, uno de los motivos principales para explicar los bajos niveles de aprendizaje de los estudiantes son los bajos niveles de inversión educativa existentes en la región. Del mismo modo, Morduchowicz y Duro (2007) señalan que existe una relación bastante proporcional entre los resultados de aprendizaje efectivos medidos por el estudio PISA y el volumen de inversión por alumno que caracteriza a cada país participante. Los autores, sin embargo, también reconocen la existencia de niveles de aprendizaje desiguales entre países que tienen un gasto por estudiante similar, lo cual demuestra que la relación entre inversión y aprendizaje es fuerte pero no absoluta y, que por tanto, existe margen de intervención para optimizar los recursos disponibles. Siguiendo las aportaciones del estudio realizado de forma conjunta por la UNESCO y la CEPAL (2005) podemos afirmar que no sólo se trata de invertir más sino fundamentalmente de invertir mejor.
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El estudio PISA analiza la competencia de los estudiantes de 15 años en diversas áreas de conocimiento. La primera edición del informe, realizada en el año 2000 dio especial atención a la lectura e incluyó a cinco países de América Latina: México, Argentina, Chile, Perú y Brasil (aunque con un año de retraso). La segunda edición, realizada en el 2003 se centró en el área de matemáticas e incluyó a tres países de la región: México, Brasil y Uruguay. La tercera edición, realizada en el 2006 incluye a seis países latinoamericanos: Argentina, Colombia, México, Brasil, Chile y Uruguay. Hay que tener en cuenta, además, que las pruebas PISA sólo se aplican a estudiantes de 15 años matriculados en un grado superior a sexto. Dados los elevados niveles de repetición y abandono escolar existentes en América Latina, este criterio significó en varios países de la región la no inclusión de un segmento importante de la población que, tal como indica la UNESCO (2007b), es precisamente el que está en una situación educativa menos favorable. Véase OCDE/UNESCO (2003) para los detalles y los resultados del estudio en los países de la región participantes.
La baja calidad de la educación existente en América Latina no sólo impide que los estudiantes accedan al conocimiento necesario para garantizar una buena trayectoria educativa, sino que además limita claramente sus oportunidades de movilidad social. Hay que tener en cuenta, que los diferentes grupos sociales construyen sus aspiraciones, prioridades y demandas educativas en base a la percepción sobre la calidad de la educación. Tal como afirma Bonal (2007) “la forma a través de la cual una sociedad determinada perciba la calidad de la educación disponible tendrá una clara influencia en las estrategias de inversión educativa de familias e individuos” (Bonal, 2007: 97). Aunque, evidentemente, las estrategias desplegadas por los individuos frente a la calidad percibida de la educación están mediadas por las condiciones estructurales disponibles. Mientras que las clases medias responden a la percepción de la baja calidad optando por la escolarización en centros privados, las clases bajas tienen que decidir entre seguir enviando a sus hijos a una escuela de mala calidad o abandonar el sistema educativo. Esta situación no sólo refuerza las desigualdades educativas existentes en la región, sino que además limita claramente las posibilidades de aprovechar la inversión educativa por parte de los sectores pobres.
De hecho, el bajo nivel de calidad educativa existente en la región se incrementa cuando atendemos al perfil de diferentes centros educativos y, fundamentalmente, al perfil socioeconómico de sus estudiantes. La expansión educativa experimentada en América Latina no sólo ha sido insuficiente para mejorar los resultados académicos de los estudiantes, sino que además ha ido paralela a un proceso de segmentación educativa que se concreta en la existencia de redes escolares extremadamente segregadas socialmente y que ofrecen condiciones de aprendizaje muy dispares. Tal como afirma Aguerrondo (2005), la expansión educativa en América Latina ha tenido un rasgo característico y es que ha sido “diferenciadora”, es decir, “se ha estructurado sobre la base de circuitos paralelos de distinta calidad, cada uno de ellos, correspondientes a diferentes sectores sociales (Aguerrondo, 2005: 41). Del mismo modo, Veleda (2005) cuestiona la democratización del sistema educativo en la región, cuando “la incorporación de nuevos alumnos al sistema va acompañada paralelamente de una creciente desigualdad en el acceso a los saberes y a las experiencias de socialización de los niños y jóvenes” (Veleda, 2005: 2).
La primera y más evidente manifestación de la polarización educativa existente en la región se concreta en las significativas diferencias de calidad que ofrecen las escuelas públicas y privadas. Todos los estudios realizados en América Latina sobre esta cuestión muestran que de forma prácticamente invariable los alumnos de las escuelas privadas tienen un mejor rendimiento que los alumnos de las escuelas públicas, tanto en las pruebas estandarizadas como en otras medidas como la retención escolar. Esta diferencia se encuentra en la base de las tesis
del BM relativas a la existencia de una mayor eficacia de las escuelas privadas respecto a las públicas. Asimismo, contribuye a reforzar los argumentos que defienden la privatización como única garantía de calidad. Evidentemente, estos argumentos omiten que en realidad las diferencias en los resultados de los estudiantes se explican principalmente por la condición socioeconómica de sus familias y no por la red escolar en sí misma88. Tal como señala la UNESCO/OREALC (2007b), hay evidencias que muestran que los mayores logros de las escuelas privadas son el resultado, en gran medida, de procesos de selección y exclusión de estudiantes, y que la educación privada no necesariamente incrementa la calidad del sistema en su conjunto89.
Es importante recordar que el BM ha otorgado un protagonismo central al sector privado en la provisión de la educación. Dada la importancia de la educación para la productividad laboral y para el crecimiento económico, el BM ha argumentado reiteradamente la importancia del sector privado para poder responder a las necesidades de expansión educativa en un contexto de recursos limitados. La reforma educativa latinoamericana de los años noventa, por tanto, ha incentivado la mayor presencia del sector privado en la estructura de la oferta educativa, especialmente de los niveles educativos superiores, al tiempo que ha estimulado la concentración de la acción estatal en la enseñanza básica y de los sectores más necesitados, vía programas focalizados (Bonal, 2003a). En las últimas décadas, por tanto, se ha extendido de forma significativa la educación privada existente en la región y, tal como señalan Morduchowicz y Duro (2007), todos los gobiernos han estimulado, de un modo u otro, el proceso de privatización de la educación.
El aumento de la oferta educativa de educación privada, además, ha ido acompañada por diferentes medidas de financiación y apoyo público al sector privado. Los préstamos estudiantiles, las propuestas de financiamiento competitivo, los subsidios directos o los
vouchers han sido medidas aplicadas de forma generaliza en el conjunto de la región90. Estas medidas no sólo han contribuido a expandir la presencia de la escuela privada en la mayoría de países de América Latina, sino que además muestran la prioridad que se ha seguido otorgando al sector privado dentro de las políticas educativas de última generación. Según las estimaciones de Wolff et al. (2002), actualmente la educación privada cubre aproximadamente un cuarto de la matrícula de la región. El gasto total en educación privada se estima en 13 mil millones de
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En cualquier caso, es importante señalar que los últimos informes del BM reconocen el efecto de la clase social para explicar las diferencias entre escuelas públicas y privadas. Véase por ejemplo el último Education Sector Strategy publicado por el Banco en 2006 (WorldBank, 2006a).
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La supuesta mayor efectividad de las escuelas privadas respecto a las escuelas públicas ha sido cuestionada por autores como Riddell (1993), Carnoy y McEwan (1997) o McEwan (2000).
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Ver Wolff et al (2002) para una descripción detallada de estas medidas y un argumento a favor de las mismas.
dólares al año en el conjunto de la región, lo que representa prácticamente un 30% del gasto total de educación. Este porcentaje, además, no contempla los numerosos programas privados de formación profesional ni los fondos públicos destinados a instituciones privadas.
Los límites de las políticas focalizadas, por tanto, parecen evidentes en un contexto marcado por la mercantilización educativa y la creciente privatización de la educación. Independientemente de los resultados concretos que puedan tener estos programas sobre el nivel de aprendizaje de los alumnos atendidos, parece como mínimo paradójico que, por una parte, se estimule la asistencia escolar de los pobres a las escuelas públicas –vía programas focalizados- al tiempo que se promociona la matrícula en centros privados para el resto de la población. Tal como afirma Carnoy (2004), es posible que la privatización en sí misma no haya mejorado ni empeorado el desempeño general de los estudiantes, pero hay evidencias de que puede haber tenido un efecto negativo en los estudiantes de escasos recursos91 y de que ha aumentado la desigualdad entre estudiantes de diferentes clases sociales en términos de resultados de aprendizaje. Esta situación, evidentemente, entra en contradicción con los supuestos objetivos de la focalización y contribuye a reforzar la existencia de una oferta educativa segregada que ofrece oportunidades muy desiguales para sus estudiantes.
La segregación educativa, sin embargo, no concluye con las diferencias existentes entre escuelas públicas y privadas, sino que además se manifiesta entre las propias escuelas públicas. Numerosos autores latinoamericanos han denunciado la existencia de circuitos desiguales de calidad entre las escuelas públicas en función de las condiciones sociales de los estudiantes (Braslavsky, 1985; Aguerrondo, 1993; Tedesco, 1993; Bracho, 1995; Schmelkes, 1997; Rivero, 1999b; Reimers, 2000a, 2000c; Tiramonti, 2004). Algunos de los factores que explican esta desigualdad son, entre otros, la distribución de los recursos entre diferentes escuelas públicas, la distribución de los “buenos” profesores según el perfil socioeconómico de los centros (es decir, su nivel de preparación y experiencia) y las propias prácticas docentes aplicadas en diferentes escuelas (Reimers, 2000c; Carnoy, 2002; Carnoy, 2004; Aguerrondo, 2005).
Hay que tener en cuenta que en América Latina el gasto público destinado a educación está formado mayoritariamente por salarios (75,7% de la inversión pública asignada a las instituciones educativas como promedio regional) (UNESCO/OREALC, 2007a) y que éste tiende a distribuirse de modo igualitario entre las escuelas, independientemente de sus características y necesidades particulares. La composición del gasto educativo, por tanto, genera
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Según indica el propio autor, diversos estudios de investigación ponen en evidencia que en Chile, por ejemplo, el rendimiento de los estudiantes de sectores de bajos ingresos matriculados en escuelas privadas subsidiadas no religiosas (que representan el 21% de todos los estudiantes de educación básicas del país) es marcadamente inferior al observado en las escuelas públicas municipalizadas (Carnoy, 2004: 47).
márgenes muy limitados para realizar intervenciones diferenciadas que permitan atender adecuadamente las necesidades de la población escolar. Más aún, tal como afirma Carnoy (2002), “políticamente, ha sido muy difícil pagar mejores salarios a los profesores que enseñan en escuelas de bajos ingresos, ya que esto representa una transferencia transparente de recursos públicos a los pobres, a lo que se opone la clase media” (Carnoy, 2002: 16). Según el autor, la transferencia de los “mejores profesores” a las escuelas que atienden a los estudiantes de menores ingresos contribuiría claramente a obtener resultados más equitativos, aunque para ello, evidentemente, sería necesario modificar los esquemas de los incentivos salariales existentes en la región.
Por otra parte, es imprescindible recordar que los niveles de inversión educativa que existen actualmente en la región siguen siendo escasos y limitados. Tal como señala la UNESCO/OREALC (2007a), el aporte público destinado a la educación sólo alcanza para cubrir los mínimos operativos de las escuelas, esto es, provisión de docentes y espacios físicos. La ausencia de recursos públicos, además, se ha visto reforzada por políticas de descentralización educativa que han transferido las responsabilidades operativas a las escuelas sin transferir a su vez los recursos necesarios (Morduchowicz y Duro, 2007)92. Frente a esta situación, los costes de la escolarización deben ser asumidos por las familias, independientemente de que la matrícula en sí misma sea gratuita. El material escolar, la manutención del mobiliario escolar e incluso el sueldo del personal auxiliar son áreas que se han convertido en terrenos usuales de contribuciones familiares (UNESCO/OREALC, 2007b). Sirva de ejemplo el caso de Perú donde el 20% de los costes públicos de la educación primaria proviene de la financiación familiar (Wolff et al., 2002). Es más, tal como señala Reimers (1997), los costes de la escolarización de los hijos pueden llegar a suponer hasta el 30% del ingreso familiar de las familias más pobres. Y, efectivamente, el aporte económico de las familias a la escolarización se relaciona de forma proporcional con sus ingresos, con lo cual los servicios educativos prestados por las escuelas acaban siendo proporcionales a la capacidad
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Es importante recordar que la descentralización de los sistemas educativos también ha sido un argumento sobre el que ha insistido el BM para conseguir mejoras en la eficiencia y la calidad de la educación. La descentralización educativa puede conducir tanto a la eficiencia técnica como a la equidad social. Sin embargo, los potenciales impactos de la descentralización sobre estos dos ámbitos dependen, entre otros factores, del grado de autonomía que se ofrezca a las unidades subnacionales, del poder de decisión que se les atribuya, del volumen de recursos asociado a la transferencia de responsabilidades y de la propia naturaleza de las transferencias. La propuesta de descentralización educativa impulsada por el BM se ha basado en un modelo que, como indica Carnoy (1999), se orienta a aliviar la responsabilidad financiera y de gestión de los gobiernos centrales y a aumentar el control sobre el trabajo docente. Este modelo, por tanto, no sólo no ha aumentado la calidad de la educación, sino que ha tendido a generar efectos negativos sobre la equidad, en la medida que ha aumentado la dispersión de la calidad educativa entre territorios y ha generado desequilibrios significativos en las condiciones de escolarización de los estudiantes (Bonal, 2002b). Véase Di Gropello (1999) para una reflexión sobre diferentes modalidades de descentralización educativa aplicadas en América Latina.
económica de las familias que atiende la escuela y no a las necesidades del alumnado. Este hecho genera una profunda desigualdad entre escuelas públicas en función del nivel socioeconómico de sus estudiantes.
Los programas educativos focalizados aplicados en América Latina se han definido, precisamente, como una estrategia para compensar esta situación y, sin duda alguna, han constituido un avance en materia de equidad educativa en América Latina. Su intervención se ha orientado a ampliar las oportunidades educativas de los estudiantes pobres, no sólo garantizando su acceso a la escuela sino también mejorando sus posibilidades de permanencia, promoción y aprendizaje dentro de la misma. A pesar de ello, los programas focalizados presentan serias limitaciones tanto para reducir la segregación escolar existente en la región como para mejorar de forma significativa los resultados de aprendizaje de los estudiantes más pobres. Por una parte, se trata de programas que tienden a representar fracciones limitadas de la inversión, con lo que parte de su impacto se ve limitado por el hecho de que el grueso de la inversión no obedece a la misma lógica de progresividad de la inversión pública (UNESCO/OREALC, 2007a). Por otra parte, se trata de programas que no intervienen sobre las desigualdades estructurales del sistema educativo y que no modifican en modo alguno la estructura de la oferta educativa que existe en la región.
Efectivamente, tal como señala Reimers (2000c), ninguna de las políticas compensatorias o de discriminación positiva implementadas en América Latina ha conseguido lograr más recursos para la educación de los hijos de los pobres que aquellos destinados para la educación de los grupos de mayores ingresos. Es decir, no han logrado revertir de forma significativa la regresividad del gasto público educativo. Este hecho, según el autor, confirma “que el objetivo