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Como se ha señalado anteriormente, las coaliciones promotoras buscan comprender el cambio en las políticas públicas explicando los procesos de aprendizaje que se dan en el subsistema y en los cambios exógenos. Para ello, es fundamental reconocer el papel que juegan los actores agrupados en el subsistema. El subsistema, que puede tener características

111 _{op. cit., Parsons, pp. 231, 232.} 112 _{op. cit., Sabatier, p. 199.}

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territoriales o funcionales, reúne a actores que comparten creencias, que poseen un grado de especialización y que tienen como objetivo incidir en las políticas. Así lo explica Sabatier:

“The ACF assumes that policy making in modern societies is so complex, both substantively and legally, that participants must specialize if they are to have any hope of being influential… The set of policy participants includes not only the traditional «iron triangle» of legislators, agency officials, and interest group leaders, but also researchers and journalists who specialize in that policy area […] and judicial officials who regularly intervene in a policy subsystem”.113

Esta forma de considerar el subsistema de análisis cada vez cobra más importancia en una sociedad donde la autoridad formal tiene que basar su gobierno también en una justificación racional y moral de sus actos. Ello es propio de toda democracia, pero la novedad radica en una sociedad hipercomunicada donde la actuación de los políticos y el debate público están cada vez más expuesta al escrutinio de los ciudadanos. Sumado a ello, hay otros dos hechos que reclaman la intervención de actores más técnicos. Por un lado, el fenómeno de posmodernidad y la desideologización que direcciona el debate público hacia cuestiones más técnicas relacionadas al bienestar concreto de los individuos y, por otro, el descrédito de la política que hace necesario que los tomadores de decisiones respalden sus tesis con más un sustento científico y técnico.

Por ello, Sabatier considera que cada vez tienen más peso otro tipo de actores: “Because the ACF assumes that scientific and technical information plays an important role in modifying the beliefs of policy participants, it correspondingly assumes that researchers (university scientists, policy analysts, consultants, etc.) are among the central players in a policy process”.114

Por ello cobran más auge los think tanks, los centros de investigación en las universidades, los grupos de consultoría, el periodismo de investigación y quienes ofrecen asesorías, propuestas y análisis más especializados.

Ahora bien, Sabatier aclara que este subsistema está conformado por una élite que cuenta con los recursos necesarios para influir. No es tanto la opinión pública en general la

113 _{Ibidem, p. 192}

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que conforma la agenda, sino más bien los actores agrupados en coaliciones, quienes tienen capacidad de organizarse, de relacionarse y movilizarse. Así lo recoge Parsons: “Sabatier considera que el proceso de las políticas, en cuanto al establecimiento de la agenda y otras etapas, está dominado por la opinión de las élites. El impacto de la opinión pública es, en el mejor de los casos, «modesto»”.115 _{En las posteriores adecuaciones que se han hecho al}

Marco de Coaliciones Promotoras se da mayor consideración a la opinión pública en general como un factor independiente de peso (que realmente lo es) sin embargo, se mantiene el centro de análisis en las élites. Cuestión que en esta investigación se considera adecuada.116

Sabatier explica que después de analizar diversas alternativas, decidió denominar «coalición promotora» a la forma en cómo se agregan los actores. Este término, indudablemente se trata de un acierto no sólo por la denominación sino por la forma en cómo este concepto puede hacerse operable.

“After considering several alternatives, I have concluded that the most useful means of aggregating actors in order to understand policy change over fairly long periods of time is by «advocacy coalitions». These are people from a variety of positions (elected and agency officials, interest group leaders, researchers, etc.) who share a particular belief system ̶that is, a set of basic

values, causal assumptions, and problem perceptions̶ and who show

nontrivial degree of coordinated activity over time”.117

Como sostienen Sabatier y Jenkins-Smith, las coaliciones se agrupan entorno a un conjunto de creencias normativas y causales. Las distintas coaliciones entran en conflicto en razón de hacer prevalecer su punto de vista en las políticas. Hay también un tercer grupo que media entre las colaciones y se les llama “agentes de la política”, los cuáles buscan reducir el conflicto y llegar a un acuerdo razonable para la construcción de la política.118

Sabatier y Jenkins-Smith desarrollan nueve hipótesis para sustentar su marco. La primera hipótesis considera: Hypothesis 1: On major controversies within a policy subsystem

115 _{op. cit., Parsons, p. 227.}

116 _{Cfr., op. cit., Parsons, p.231.}

117 _{op. cit., Sabatier, Jenkins-Smith, p. 25.}

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when core beliefs are in dispute, the lineup of allies and opponents tends to be rather stable over periods of a decade or so.119

Ello quiere decir, como hemos apuntado en párrafos anteriores, que las coaliciones más que moverse por intereses de corto plazo, están unidas por creencias que permanecen en el tiempo y que se modifican poco.

Aunque los autores consideran la importancia de las «creencias», en la elaboración de políticas públicas, ello no quiere decir que desdeñe aspectos tan importantes como son los recursos con los que cuenta la coalición y hacen factible su propuesta.

“While belief systems will determine the direction in which an advocacy coalition (or any other political actor) will seek to move governmental programs, its ability to do so will be critically dependent upon its resources. These include such things as money, expertise, number of supporters, and legal authority”.120

Las hipótesis dos y tres hacen referencia a lo que ya hemos explicado en la distinción de los niveles de creencias que existen en las coaliciones. Lógicamente habrá más consenso dentro de la coalición en aspectos medulares y menos en secundarios. En un diálogo y en un aprendizaje se podrá prescindir de algunos aspectos secundarios en razón de salvaguardar el impulso del meollo de la política.

“Hypothesis 2: Actors within an advocacy coalition will show substantial consensus on issues pertaining to the policy core, although less so on secondary aspects”.

“Hypothesis 3: An actor (or coalition) will give up secondary aspects of a belief system before acknowledging weaknesses in the policy core”.121

Las hipótesis cuatro y cinco hacen referencia a la importancia que tiene para la coalición que gobierna sostener los atributos básicos;

“Hypothesis 4: The core (basic attributes) of a governmental program is unlikely to be significantly revised as long as the subsystem advocacy coalition that instituted the program remains in power”.122

119 _{Ibidem, p. 27.}

120 _{Ibidem, p. 29.} 121 _{Ibidem, p. 72.} 122 _{Ibidem, p. 34.}

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De acuerdo a esta hipótesis, será improbable que la coalición mayoritaria cambie sus postulados básicos mientras que permanezca en el poder. Ya que el sentido de estar en el poder, es precisamente defender un plan de gobierno.

“Hypothesis 5: The core (basic attributes) of a governmental action program

is unlikely to be changed in the absence of significant perturbations external to the subsystem, that is, changes in socioeconomic conditions, system-wide governing coalitions, or policy outputs from other subsystems”.123

En este sentido, una coalición minoritaria dependerá de los eventos externos para poder aumentar su poder dentro del subsistema. Ello significa que el poder del «aprendizaje» tiene un límite y que los eventos externos tienen una fuerza de influencia.

Por su parte, las hipótesis 6, 7, 8 y 9, que, a continuación enunciamos se enfocan a explicar cuáles son las condiciones que facilitan el aprendizaje de las coaliciones y los sistemas políticos, entre estas se encuentran: que el conflicto entre coaliciones no sea mayor, sino intermedio; que existan datos cuantitativos aceptados que faciliten el debate; que nos encontremos en un sistema que vaya más allá del ámbito meramente político, y que exista un foro con profesionales de prestigio. Así son enunciadas cada una de estas hipótesis:

“Hypothesis 6: Policy-oriented learning across belief systems is most likely when there is an intermediate level of informed conflict between the two…”124

“Hypothesis 7: Problems for which accepted quantitative data and theory exist are more conducive to policy-oriented than those in which data and theory are generally qualitative, quite subjective, or altogether lacking”.125

“Hypothesis 8: Problems involving natural systems are more conducive to policy-oriented learning than those involving purely social or political systems because in the former many of the critical variables are not themselves active strategists and controlled experimentation is more feasible”.126 123 _{Ibidem, p. 34.} 124 _{Ibidem, p. 50.} 125 _{Ibidem, p. 52.} 126 _{Ibidem, p. 52.}

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“Hypothesis 9: Policy-oriented learning across belief systems is most likely when there exists a forum that is: 1. Prestigious enough to force professionals from different coalitions to participate, and, 2. Dominate by professional norms”.127

Para cerrar este apartado es necesario conocer cómo Sabatier explica la forma en que se pueden mantener coaliciones a lo largo del tiempo:

“First, the transaction costs of participating in a coalition are relative low compared with other forms of collective behavior because of shared belief systems, high trust, and willingness to distribute costs fairly. Second, the perceived benefits of participating in a coalition are exaggerated, especially when policy participants experience the devil shift in high conflict situations. When policy participants experience the devil shift, they exaggerate the power and maliciousness of their political opponents, which amplifies the severity of losses to a rival coalition and boosts the benefits of coordinating with coalition allies”.128

Ello quiere decir que no sólo debe haber claridad sobre las consecuencias que conllevaría deshacer la coalición, sino también favorecer dinámicas de interacción positiva y de alta confianza entre los miembros de la coalición.