7 DATA ANALYSIS
7.1 Interview findings and discussion
y la discapacidad
Cada país se enfrenta a una serie de desafíos específicos para lograr la EPU, aunque un alto nivel de pobreza y una media de ingresos baja son comunes en la mayoría de los países que están más alejados de lograr la meta. También son comunes los tres obstáculos para la EPU que se analizan en el presente apartado: el trabajo infantil, la mala salud y la discapacidad.
Trabajo infantil
Los progresos hacia la escolarización universal y la terminación de la enseñanza primaria están inextricablemente vinculados a la eliminación progresiva del trabajo infantil. No todas las actividades económicas llevadas a cabo por los niños constituyen un obstáculo para la EPU. Pero las actividades que mantienen a los niños fuera de la escuela limitan su desarrollo físico y mental o los exponen a condiciones peligrosas, violan el derecho de los niños a la educación, además de las convenciones internacionales.
P r o g r e s o s h a c i a l a E P U : l o s p a í s e s e n l a e n c r u c i j a d a
El uso de
la lengua materna
en la escuela
es beneficioso,
al menos en los
primeros años.
En 2004, 218 millones de niños trabajaban, de los cuales 166 millones tenían entre 5 y 14 años de edad. En este grupo etario más joven, alrededor de 74 millones realizaban trabajos peligrosos (OIT,
2006)7. Según los datos disponibles, el número de
niños trabajadores en el mundo ha disminuido en un 11% desde el año 2000, y en un 33% en la categoría de trabajo peligroso. Sin embargo, los progresos han sido dispares. Han sido más rápidos en América Latina y el Caribe y más lentos en el África Subsahariana. Alrededor de un cuarto de los niños de 5 a 14 años en dicha región trabajan. Dado que el crecimiento demográfico fue más rápido que la disminución de los índices de trabajo infantil, en 2004 había alrededor de 1 millón de niños trabajadores más que en el año 2000. En términos absolutos, la mayoría de los niños trabajadores (122 millones) vive en Asia y el Pacífico. En esta región también han sido lentos los progresos hacia la eliminación, registrándose una disminución del 19,2% al 18,8% entre los años 2000 y 2004 (OIT, 2006).
Las cifras de asistencia a la escuela brindan pruebas irrefutables de que el trabajo infantil va en detrimento de la EPU. El programa Entender el Trabajo Infantil utilizó datos de las encuestas sobre los hogares para evaluar la asistencia escolar en 60 países aproximadamente (Guarcello et al., 2006). Sus resultados indican que los niños trabajadores se enfrentan a una desventaja en cuanto a la asistencia del 10% como mínimo en 28 países, del 20% como mínimo en 15 países y del 30% como mínimo en nueve países (Gráfico 2.24). El trabajo infantil también está asociado a un ingreso tardío en la escuela. En Camboya, por ejemplo, un niño trabajador tiene un 17% menos de probabilidades de ingresar en la escuela a la edad oficial y, por tanto, corre un mayor riesgo de abandonarla.
Aunque está claro que el trabajo infantil afecta negativamente a la enseñanza primaria, esta relación varía ampliamente según el país. Además, los datos empíricos de esta relación revelan poco sobre la dirección de la influencia: la relación no es sinónimo de causalidad. ¿Los niños no asisten a la escuela porque trabajan o trabajan porque no asisten a la escuela? La respuesta varía según el país y dentro de cada país mismo. Cuando no hay escuelas o éstas se encuentran lejos, cuando el costo de la escolaridad es alto y se percibe la calidad como baja, la falta de incentivos para
7. El concepto de “trabajo infantil” se basa en el Convenio sobre la Edad Mínima de la OIT, 1973. Excluye a los niños de 12 años en adelante que trabajan algunas horas por semana en un trabajo ligero permitido, y aquellos de 15 años o más cuyo trabajo no está clasificado como peligroso. La “actividad económica”, un concepto más amplio utilizado a veces en los debates sobre el trabajo infantil, se refiere a cualquier trabajo que dure más de una hora por día a lo largo de un período de referencia de siete días.
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Informe de Seguimiento de la Educación para T
odos en el Mundo
Tasas netas de asistencia a la escuela primaria (%)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Etiopía Chad R.U. T
anzania Nigeria Bolivia Nepal
Nicaragua
Bangladesh Indonesia Marruecos
R. Dominicana
Filipinas Colombia Promedio
Niños de zonas urbanas del quintil más rico Niños de zonas urbanas del quintil más pobre Niños de zonas rurales del quintil más rico Niños de zonas rurales del quintil más pobre
Niñas de zonas rurales del quintil más pobre Niñas de zonas rurales del quintil más rico Niñas de zonas urbanas del quintil más pobre Niñas de zonas urbanas del quintil más rico
Fuentes: Encuestas Demográficas y de Salud, cálculos realizados por Gwatkin et al. (2007a, 2007b, 2007c, 2007d, 2007e, 2007f, 2007g, 2007h, 2007i, 2007j, 2007k, 2007l, 2007m, 2007n) ; Macro International Inc. (2008).
Gráfico 2.23: Tasas netas de asistencia a la escuela primaria por lugar de domicilio, quintil de ingresos y sexo, en un grupo de países (año más reciente)
L O S O B J E T I V O S D E D A K A R : E F E C T U A R E L S E G U I M I E N T O D E L O S P R O G R E S O S Y D E L A D E S I G U A L D A D
enviar a los niños a la escuela puede empujarlos al mercado laboral. En otros casos, la pobreza del hogar y las demandas laborales asociadas “arrastran” a los niños a los mercados laborales: es decir, no asisten a la escuela porque trabajan. A menudo la incapacidad de lidiar con una crisis, como una sequía, generan estos factores de “arrastre”. Los datos empíricos derivados de las encuestas sobre los hogares en Pakistán indican que, aproximadamente en el 10% de los hogares pobres, sacar a los niños de la escuela es una estrategia deliberada para sobrellevar épocas de crisis económica o ambiental (Banco Mundial, 2007c).
¿Cómo deberían abordar los gobiernos el efecto negativo del trabajo sobre la escuela, que frena los progresos hacia la EPU? Se necesitan medidas prácticas: en primer lugar, para reducir las presiones que obligan a los hogares pobres a aumentar sus ingresos o la mano de obra a través del trabajo infantil y, en segundo lugar, con el fin de consolidar los incentivos para enviar a los niños a la escuela. La eliminación de los derechos de escolaridad formales e informales y la
consolidación de la calidad educativa son los primeros pasos. En muchos países, como Camerún, Ghana, Kenya y la República Unida de Tanzania, la supresión de los derechos de
escolaridad ha ayudado a reducir el trabajo infantil. Otras intervenciones, como los programas de financiación de los comedores escolares, los incentivos económicos para los grupos desfa- vorecidos, las medidas de protección social para permitir a los hogares vulnerables manejar los riesgos de mejor manera, y los programas de transferencia condicional de dinero en efectivo, también pueden desempeñar un papel importante (véase el Capítulo 3).
Obstáculos para la EPU en el ámbito de la salud
La sección de este capítulo sobre la primera infancia pone de manifiesto las desventajas en materia de salud que pueden perjudicar a los niños desde el nacimiento hasta los 5 años de edad. Dichas desventajas no desaparecen después del ingreso en la escuela primaria. La nutrición inadecuada y la mala salud siguen afectando a los niños después de ingresar en la escuela, atrapándolos en un círculo vicioso de desventajas acumulativas. Para romper este círculo es preciso realizar intervenciones en la esfera de la salud pública, algunas de las cuales pueden iniciarse a través de las escuelas.
El mayor ingreso de niños en la escuela constituye un indicador importante del progreso en la enseñanza. Sin embargo, en muchos países, debe disminuirse dicho indicador para tener en cuenta
P r o g r e s o s h a c i a l a E P U : l o s p a í s e s e n l a e n c r u c i j a d a
Los programas
de financiación
de comedores
escolares y de
transferencia
condicional de
dinero en efectivo
pueden reducir
el trabajo infantil.
Zambia Uzbekistán Camerún Guinea-Bissau Iraq México Honduras Panamá Nicaragua Ghana Malí Swazilandia Ecuador Guatemala Paraguay Côte d’Ivoire Colombia Jamaica Rumania Togo R. Centroafricana Gambia Belice Filipinas Senegal Turquía Yemen Sierra Leona El Salvador Bolivia Lesotho Argentina Perú Sri Lanka Angola Brasil Burundi Chile R. Dominicana Namibia Portugal Chad Congo Guyana Zimbabwe R.U. Tanzania Comoras Kenya Malawi Mongolia Trinidad/Tobago Azerbaiyán Bosnia/Herzegovina R. Moldova Sudáfrica Rwanda Viet Nam AlbaniaÍndice de desventaja en la asistencia escolar
0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2
Nota: El índice de desventaja en la asistencia escolar es la tasa de asistencia escolar de los niños económicamente activos expresada como proporción de la tasa de asistencia escolar de los niños que no son económicamente activos. Cuanto menor sea el valor del índice, mayor será la desventaja.
Fuente: Guarcello et. al (2006).
Gráfico 2.24: Desventaja de los niños económicamente activos en la asistencia escolar
las consecuencias del hambre, la insuficiencia de micronutrientes y las infecciones. Se estima que 60 millones de niños en edad escolar padecen insuficiencia de yodo, lo cual limita el desarrollo cognitivo, y alrededor de 200 millones están anémicos, lo cual afecta el nivel de concentración (Pridmore, 2007). Las enfermedades infecciosas relacionadas con el agua tienen graves
repercusiones sobre la salud y el aprendizaje, pues generan un absentismo escolar de aproxi- madamente 443 millones de días escolares por año (PNUD, 2006). Casi la mitad de estos días se pierde a raíz de helmintos intestinales, como los nematodos, anquilostomas y tricocéfalos. Más de 400 millones de niños padecen infecciones parasitarias intestinales que, a su vez, generan anemia, languidez y, a menudo, la incapacidad de concentrarse (Miguel y Kremer, 2004). Estudios de observación realizados en Filipinas y la República Unida de Tanzania descubrieron una fuerte asociación negativa entre las infecciones por helmintos y los dominios cognitivos, como el aprendizaje y la memoria (Ezeamama et al., 2005; Jukes et al., 2002).
Las escuelas pueden mejorar la situación en todas estas esferas. Por supuesto, no pueden compensar por completo el daño causado en la primera infancia, pero sí pueden brindar algún nivel de protección. En la India, los programas de comedores escolares se han implementado en algunos Estados, como Tamil Nadu, para mejorar el estado nutricional de los alumnos (Sridhar, 2008). Los programas de salud pública pueden utilizar las escuelas para distribuir vacunas, vitaminas y tratamiento contra las enfermedades infecciosas. En Kenya, una evaluación aleatoria de una campaña de tratamientos colectivo contra helmintos intestinales, llevada a cabo en las escuelas, halló que los índices de infección habían disminuido notablemente (Edward y Michael, 2004; Kremer y Miguel, 2007). El programa también redujo el absentismo escolar en un 25%. En consecuencia, los niños que asistieron a la escuela primaria y que se sometieron a una desparasita- ción periódica cada seis meses obtuvieron el equivalente de un año adicional de educación. Los costos del tratamiento basado en la escuela fueron muy bajos (alrededor de 0,50 dólares por niño) y los rendimientos, muy significativos: por cada dólar destinado a la desparasitación, Kenya ganó aproxi- madamente 30 dólares, gracias a los ingresos más altos asociados con un mayor nivel de educación. La vinculación entre las políticas sanitarias y las educativas puede producir numerosos beneficios. En la República Unida de Tanzania, los rápidos progresos hacia la EPU fueron respaldados por un programa de salud pública para paliar los efectos debilitantes de la infección por helmintos entre los
alumnos. En una iniciativa lanzada en 2005, el Ministerio de Salud y el de Educación realizaron un ejercicio conjunto de descripción de riesgos, en el cual identificaron 11 regiones cuyos índices de infección eran los más altos. Se formó a los docentes de cada una de las escuelas ubicadas en los distritos seleccionados para identificar los síntomas, asesorar a los padres respecto de las causas de la infección y distribuir fármacos junto a trabajadores de la salud locales. Como parte de la iniciativa, que está respaldada por donantes de ayuda al desarrollo, se están administrando fármacos gratuitamente a 5 millones de niños por año. En este ejemplo, los coordinadores sanitarios de la región y los distritos escolares han
desempeñado un papel fundamental en la facilitación de los progresos educativos (Iniciativa de Control de la Esquistosomiasis, 2008). La inversión en salud pública ofrece algunos de los caminos más rentables hacia una mayor participación en la escuela. Por el contrario, la falta de inversión en salud puede acarrear altos costos ocultos para la educación. El paludismo brinda un ejemplo particularmente notable. La exposición al paludismo tiene graves repercusiones sobre el rendimiento escolar. Después de considerar otros factores, los inves- tigadores han descubierto que el paludismo endémico reduce las tasas de terminación escolar aproximadamente en un 29% y aumenta la repetición en un 9% (Thuilliez, 2007). En Sri Lanka, otro estudio de investigación halló que los niños de 6 a 14 años que padecieron paludismo más de cinco veces en un año rendían un 15% menos en las evaluaciones de lengua que los niños que lo padecieron menos de 3 veces, habiendo verificado factores como los ingresos y el lugar de residencia (Fernando et al., 2003). Existen medidas
preventivas sencillas, como los mosquiteros de cama tratados con insecticida y los tratamientos de bajo costo, que pueden reducir drásticamente la incidencia del paludismo. Sin embargo, la cobertura sigue siendo limitada. Menos de uno de cada diez niños que habitan en zonas afectadas por el paludismo en el África Subsahariana tiene acceso a mosquiteros de cama tratados con insecticida, por ejemplo. Ésta es una problemática en la cual la ampliación de las iniciativas globales y la consolidación de los sistemas sanitarios nacionales tienen el potencial de obtener resultados rápidos en el área educativa. La prevención del VIH/SIDA es otra esfera en la que se pueden obtener resultados. Los Informes anteriores han documentado en detalle el impacto devastador que tiene la enfermedad sobre la educación, abarcando desde el desgaste del personal docente hasta la salud infantil.
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Informe de Seguimiento de la Educación para T
odos en el Mundo
La utilisación
de las escuelas
para distribuir
vacunas,
vitaminas y
tratamientos
contra las
enfermedades
infecciosas es
el medio más
rentable de
incrementar la
presencia escolar.
L O S O B J E T I V O S D E D A K A R : E F E C T U A R E L S E G U I M I E N T O D E L O S P R O G R E S O S Y D E L A D E S I G U A L D A D
La pandemia se está estabilizando, pero a niveles muy altos, y los progresos son dispares. En el mundo, aproximadamente 33 millones de personas padecen la enfermedad, dos tercios de las cuales habitan en el África Subsahariana (y casi tres cuartos de los fallecimientos ocurren en esa misma región). Más allá de los costos humanos inmediatos, la crisis del VIH/SIDA representa un enorme obstáculo para la EPU. Alrededor de 1,9 millones de niños menores de 15 años de edad padecen VIH/SIDA en el África Subsahariana y aproximadamente el 9% de los niños de dicha región ha perdido a su madre, a su padre, o a ambos a raíz de esta enfermedad. Aunque los datos empíricos son variados, se han obtenido pruebas en diversos países (entre ellos, Kenya, la República Unida de Tanzania y Rwanda) que indican que los huérfanos del VIH/SIDA ingresan en la escuela tardíamente y tienen mayores proba- bilidades de repetir grados (Bicego et al., 2003;
Siaens et al., 2003)8. En 56 países sobre los cuales
se dispone de datos recientes extraídos de las encuestas sobre los hogares, los huérfanos que perdieron tanto a la madre como al padre tenían un 12% menos de probabilidades de ser
escolarizados (ONUSIDA, 2008). En términos más generales, la pena, el trauma, el aislamiento y la depresión que pueden acompañar la muerte de los padres también tienen un impacto destructivo sobre la educación (Kelly, 2004; Pridmore y Yates, 2005).
Los progresos en la lucha contra el VIH/SIDA redundarán en grandes beneficios indirectos para la educación. Más allá de la prevención, el desafío más inmediato es mejorar el acceso a los fármacos antirretrovirales. En el Oeste de Kenya se realizaron investigaciones a nivel de los hogares que documentaron aumentos significativos en la cantidad de horas semanales de asistencia escolar que registran los niños de hogares afectados por el VIH/SIDA cuando los padres tienen acceso a los medicamentos. En los seis meses posteriores al inicio del tratamiento, la asistencia aumenta en un 20%, sin reflejar deserciones significativas a partir de ese momento (Thirumurthy et al., 2007). Éste es simplemente un ejemplo, pero pone de relieve los costos asociados al déficit actual de tratamiento. Aunque la cantidad de personas que recibe tratamiento antirretroviral se ha multiplicado por diez en los últimos seis años, cifrándose en 3 millones de personas, todavía siguen sin recibir tratamiento 30 millones. De manera similar, a pesar de que los índices de transmisión de madre a hijo están disminuyendo gracias al incremento de la cobertura de los fármacos antirretrovirales, los programas antirretrovirales no cubren a dos tercios de las mujeres seropositivas que están embarazadas (ONUSIDA, 2008).
Los vínculos entre la salud pública y la educación acarrean consecuencias en ambos sentidos. Reforzar los sistemas sanitarios puede incrementar la equidad y las oportunidades educativas; y los progresos educativos pueden actuar como catalizador de beneficios en el ámbito de la salud pública (véase el Capítulo 1). Desde la perspectiva de las políticas públicas, la lección importante que debe aprenderse es que los marcos de planificación deben evitar los enfoques compartimentados e integrar un amplio abanico de intervenciones. Alumnos discapacitados
La promesa de la EPT, como su nombre indica, se aplica a todos los niños. No establece diferencias entre los niños con y sin discapacidades. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 2006 y en vigor desde mayo de 2008, es la última herramienta legal que respalda la integración de las personas discapacitadas y la reafirmación más reciente de los derechos humanos de los alumnos discapacitados. Reconoce un claro vínculo entre la educación inclusiva y el derecho a la educación. Sin embargo, los niños con discapacidades se cuentan entre los más marginados y son los que menores probabilidades tienen de asistir a la escuela.
Las restricciones de los datos hacen que sea difícil comparar entre diversos países el impacto de la discapacidad. No existe ninguna definición de “discapacidad” que se haya consensuado
internacionalmente9, y pocos gobiernos realizan
un seguimiento minucioso del impacto de la discapacidad sobre la asistencia escolar. No obstante, los datos empíricos de las encuestas sobre los hogares indican que los niños disca- pacitados presentan índices más bajos de participación escolar. El Gráfico 2.25 muestra las proporciones de niños discapacitados y no discapacitados en edad escolar primaria (de 6 a 11 años) en 13 países. La diferencia en las tasas de asistencia a la escuela primaria entre los niños discapacitados y los no discapacitados oscila entre diez puntos porcentuales en la India y casi 60 en Indonesia.
Los obstáculos para los niños con discapacidad son diversos. La distancia física hasta la escuela, la disposición y el diseño de las instalaciones escolares, y la escasez de docentes formados representan una barrera. Sin embargo, entre los obstáculos más graves se encuentran las actitudes negativas hacia los niños discapacitados, que afectan tanto la participación escolar de los niños discapacitados como la confianza en sí mismos (Coalición Holandesa sobre Discapacidad y Desarrollo, 2006).
8. Véase Bennell (2005a) para analizar un argumento contrario.
9. Aunque no existe ninguna definición operacional internacional de “discapacidad” que resulte satisfactoria, el consenso estipula que cualquier definición posible debe (i) ser amplia, para abarcar la complejidad de la discapacidad en todas sus formas visibles y no visibles; (ii) basarse en la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud de la Organización Mundial de la Salud; y
(iii) reflejar el modelo social, más que médico, de la