Las leyes fiscales aprobadas por el Congreso Federal, sancionadas y promulgadas por el Presidente de la República, refrendadas por el Secretario de Hacienda y Crédito Público y publicadas en el Diario Oficial de la Federación, reúnen los elementos y requisitos necesarios para entrar en vigor y para ser aplicadas y obedecidas. Sin embargo, la prudencia y las normas más elementales de buen gobierno aconsejan dejar que transcurra un cierto lapso entre la publicación y la iniciación de la vigencia, a fin de que las mismas puedan ser estudiadas, analizadas y ponderadas por sus destinatarios y por la ciudadanía en general. Casi siempre, una nueva norma tributaria implica múltiples cambios en la contabilidad y en la planeación financiera de los causantes, por lo que este lapso —que en Derecho se denomina vacatio legis— es de vital importancia para que los contribuyentes se encuentren en condiciones de cumplir en debida forma con los nuevos deberes fiscales que la ley de que se trate les imponga.
Ahora bien, dentro de nuestro orden jurídico, dos son los sistemas que se siguen en lo tocante a iniciación de vigencia de leyes y consecuentemente de plazos para la vacatio legis: el sucesivo y el sincrónico.
del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común, y para toda la República en Materia Federal, que a la letra dice lo siguiente: “Las leyes, reglamentos, circulares o cualesquiera otras disposiciones de observancia general, obligan y surten sus efectos tres días después de su publicación en el periódico oficial. En los lugares distintos del en que se publique el periódico oficial, para que las leyes, reglamentos, etcétera, se reputen publicados y sean obligatorios, se necesita que además del plazo anterior, transcurra un día más por cada cuarenta kilómetros de distancia o fracción que exceda de la mitad.”
En cambio, el sistema sincrónico opera a la inversa, ya que conforme al mismo, las leyes entran en vigor en un día determinado en todo el país, a condición solamente de que sea posterior al de su publicación en el Diario Oficial.
Por razones obvias, el sistema sucesivo que prevé el Código Civil, expedido en el año de 1928, debe considerarse como obsoleto e inadecuado para los tiempos actuales, en los que los modernos medios de comunicación permiten que prácticamente en el mismo día todo el país conozca el contenido de cualquier disposición de interés general.
Por esa razón, nuestro Código Fiscal Federal se inclina correctamente por el sistema sincrónico, al disponer su Artículo 7o.
que: “Las leyes fiscales, sus reglamentos y las disposiciones administrativas de carácter general, entrarán en vigor en toda la República el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo que en ellas se establezca una fecha posterior.”
Del precepto legal transcrito, podemos desprender las siguientes consecuencias:
1. La implantación del sistema sincrónico de iniciación de vigencia de las leyes fiscales, las que empiezan a regir en un día fijo en toda la República.
2. El establecimiento, en principio, de una vacatio legis de un solo día.
Aunque como indicamos en líneas atrás, los modernos métodos de comunicación permiten que prácticamente en un solo día se conozca el texto de una ley en todo el territorio nacional, esto último se ha prestado en la práctica a una serie de abusos del legislador hacendario, que con apoyo en esta norma jurídica ha convertido en costumbre inveterada el señalar en los primeros artículos transitorios de los ordenamientos que con gran frecuencia expide, el que: “Esta Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de
la Federación”, nulificando con ello el sano propósito perseguido por la institución de vacatio legis, y colocado en verdaderos apremios a los causantes, los que suelen expresar justas protestas, e inclusive, ante las premuras de tiempo, involuntariamente llegan a incurrir en situaciones de evasión fiscal.
De ahí que pensemos que debería reformarse el invocado Artículo 7o. del Código Fiscal de la Federación, en el sentido de establecer una vacatio legis de cuando menos quince días, como un imperativo de aplicación uniforme, no susceptible de excepciones. Claro está que, en tal evento, colocaríamos en graves apuros al legislador, que en estas cuestiones suele mostrar escasa disposición de tiempo; tan escasa, que en ocasiones el plazo de un día le resulta insuficiente. Ejemplo de lo anterior lo tenemos en uno de los tantos Decretos que reformó y adicionó el Reglamento de la Ley del Impuesto sobre la Renta, el que a pesar de haberse publicado en el Diario Oficial correspondiente al día 2 de enero de 1978, señaló con toda naturalidad, e ignorando por completo lo que exige el referido precepto legal, que: “Las disposiciones del presente Decreto entrarán en vigor en toda la República el 1o. de enero de 1978” (Artículo 1o. Transitorio).
legisladores ordinarios suelen tratar a nuestro sistema tributario, lo encontramos en la Ley que reformó y adicionó diversas disposiciones fiscales para el año de 2002, que a pesar de haber sido aprobada en el curso de la madrugada del 1o. de enero de ese año, entró en vigor en esa misma fecha. Es decir, ni siquiera se respetó la ridícula vacatio legis de un día que se mencionó con anterioridad. Obvia decir los trastornos económicos y administrativos que sufrieron los afectados por las nuevas disposiciones, que tardaron más de un mes en encontrar las reglas y sistemas adecuados para aplicarlas, incurriendo no solamente en los respectivos costos administrativos sino en cargos completamente injustos por concepto de recargos y multas por no aplicar preceptos legales que ni siquiera tuvieron tiempo de conocer debido a la premura de su entrada en vigor. Este ejemplo nos demuestra el desprecio con el que en México se trata instituciones jurídicas fundamentales que provienen de la vieja sabiduría del Derecho Romano como la vacatio legis.
Pero, en última instancia, el problema es y debe ser del legislador y no de los contribuyentes, puesto que, como apuntábamos con anterioridad, los períodos ordinarios de sesiones del Congreso de la Unión son de seis meses al año, por lo que jamás entenderemos, ni mucho menos podremos justificar, el que a pesar de su indiscutible
importancia y trascendencia, de manera sistemática se relegue la presentación de iniciativas fiscales y el consecuente debate camaral a la última quincena de dicho período.
Dentro de otro orden de ideas, nos encontramos con que se ha discutido mucho acerca de cuál debe ser el término de duración de la vigencia de las leyes tributarias; problema que tiene su origen en lo dispuesto por la fracción VII del Artículo 73 de nuestra Ley Suprema (afortunadamente no enmendada en forma indebida por el Código Fiscal), que a la letra dice lo siguiente: “El Congreso tiene facultad: Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.”
Ahora bien, como el presupuesto del gobierno federal debe ser discutido y aprobado anualmente, por inferencia lógica se ha llegado a la conclusión de que las leyes fiscales, cuya finalidad consiste precisamente en establecer las contribuciones requeridas para la integración de dicho presupuesto, deben tener también una vigencia anual.
Sobre este particular, Margáin Manautou sostiene que: “...debemos concluir que la vigencia constitucional de la ley fiscal es de un año”.11
un criterio similar, al resolver:
“Periodicidad Anual de las Leyes Fiscales.—Las Leyes de carácter fiscal tienen una periodicidad anual limitada, de acuerdo con lo dispuesto por los Artículos 65, fracción II, y 73, fracción VII, de la Constitución Federal. La Ley de Ingresos tiene, para su vigencia, un período determinado, o sea de un año, al cabo del cual deja de tener eficacia en relación con aquellos impuestos que no quedan incluidos dentro del presupuesto del año respectivo; y el sistema que emplea el legislador, al incluir en el Presupuesto de Ingresos determinado tributo, tiene a su vez la eficacia de dar continuidad y vigencia, a tal respecto, a las leyes específicas tributarias, del orden mismo del impuesto incluido en el presupuesto anual; esto, natural y lógicamente, por economía funcional y para evitar la expedición, promulgación, refrendo y publicación de las leyes que, de otro modo, tendrían que hacerse cada año. Esta tesis sobre periodicidad fija y determinada de las leyes tributarias y su continuidad por el solo hecho de comprenderse el tributo en la Ley de Ingresos, está aceptada por la doctrina.” (Queja 200/52, Oficina Federal de Hacienda en Piedras Negras, Coahuila. Semanario Judicial de la Federación. Tomo CXVII. Página 1178.)
La vinculación entre el Presupuesto Federal y las leyes tributarias que implica que la vigencia de estas últimas se agote en un año, constituye un criterio invariablemente aceptado tanto por la práctica como por la jurisprudencia y la doctrina, que se justifica y explica plenamente no sólo por derivar de un mandato constitucional, sino también porque la multiplicación de los problemas y requerimientos económicos del Estado moderno demanda continuas reformas y adiciones a las normas fiscales que ahora más que nunca se han convertido en instrumentos esencialmente cambiantes. Así, por
ejemplo, si alguien se toma el trabajo de comparar el texto original de la Ley del Impuesto sobre la Renta, conforme al cual entró en vigor el 1o. de enero de 1965, con el que rige en la actualidad, quedará asombrado ante la enorme cantidad de reformas, adiciones y derogaciones que sufrió como consecuencia de los cambios y adiciones que año con año se le introdujeron, al grado de que puede llegarse a pensar, no sin razón, que se trata de dos ordenamientos por completo diferentes.
No obstante, tampoco debe perderse de vista que resultaría una ardua tarea —particularmente si se le destinan únicamente los últimos quince días del período ordinario de sesiones del Congreso— el expedir anualmente toda la vasta legislación tributaria que poseemos. De ahí que en la práctica, el problema se resuelva de la siguiente manera.
1. Mediante la expedición, obviamente anual, de la llamada Ley de Ingresos de la Federación, que tiene como objeto principal revalidar la vigencia de las leyes fiscales que el Estado desea seguir aplicando. Comentando esta peculiaridad de nuestro sistema, Margáin Manautou, por cierto con ánimo comprensivo, señala: “Como para los miembros del Congreso de la Unión sería cansado y fastidioso el que año con año tuvieran que leer
las mismas leyes que aprobaron para el ejercicio que está por concluir, se ha seguido la costumbre de que en un solo ordenamiento, conocido como Ley de Ingresos de la Federación, se hagan aparecer los renglones correspondientes a las leyes fiscales que se desea mantener en vigor en el ejercicio fiscal siguiente, ahorrándose en esa forma el trabajo que significaría aprobar ley por ley.”12
2. Asimismo, y con el fin de enfrentar los problemas que crea el explosivo crecimiento del Derecho Fiscal, de un tiempo a esta fecha, también en forma anual se ha venido expidiendo un ordenamiento conocido como “Ley que Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Leyes Fiscales”, a través del cual se introducen las continuas y abundantes modificaciones tributarias que los avatares económicos del país exigen casi siempre en forma imperiosa. Inclusive, en el año de 1986 —en plena crisis financiera e institucional—, se llegó al extremo de poner en vigor a partir del día 1o. de mayo una Ley que Reforma, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales, no obstante que el 1o. de enero este mismo año ya había entrado en vigor otra ley con propósitos similares, violándose flagrantemente lo preceptuado por la fracción VII del Artículo 73 constitucional, y ocasionándose una serie de trastornos a los
causantes que suelen estructurar su planeación impositiva por períodos anuales.
Todas estas consideraciones nos llevan a la conclusión, muy importante para quienes se inician en el estudio de nuestra disciplina, de que el Derecho Fiscal está permanentemente sujeto a un proceso de rápida transformación, que conlleva la necesidad de estudiarlo en forma constante y sin descanso. No se trata de una ciencia jurídica tradicional y hasta cierto punto estable, como en un momento dado pueden serlo el Derecho Civil o el Mercantil, cuyos respectivos Códigos datan de los años de 1928 y de 1884; por el contrario, evoluciona al ritmo de los tiempos, a un grado tal que la mutabilidad de sus normas y principios parece no detenerse nunca.