la aod representa una parte importante de los recursos con que los países de ingresos bajos financian la provisión de ser- vicios públicos y sectores sociales de las comunidades más pobres. En 2011, la aod representó en promedio el 10% del pNB de los países de ingresos bajos, y esta proporción ha permanecido constante durante los últimos diez años22.
desde la perspectiva de los países receptores, hay inves- tigaciones que muestran que las donaciones son más apro- piadas para llegar a los más pobres. En primer lugar, debido a que los préstamos se concentran en los países de rentas medias. así, en 2011, el 85% de los préstamos concesiona- les de los países de Cad fueron a países de ingresos me- dios, recibiendo un total de 23 millones de dólares frente a los 5.800 millones destinados a países de ingresos bajos23. En segundo lugar, porque los préstamos están sesgados ha-
22 aidwatch, op. cit. (nota 2), p. 34 y p. 23. 23 tew, r., op. cit. (nota 18), p. 12.
cia sectores productivos con rentabilidad económica24. En 2011, por citar un ejemplo, casi la mitad de los préstamos de aod de los países Cad (48,6%) fueron utilizados para financiar sectores productivos, mientras que solo alrededor de un tercio (29,75%) fueron a sectores sociales25.
En línea con esto, los principios sobre préstamos y en- deudamiento responsable de la Conferencia de Naciones unidas para el Comercio y el desarrollo (uNCtad) aconse- jan a los prestatarios contratar préstamos gubernamentales únicamente en el caso de que el beneficio social esperado sea mayor que el tipo de interés26. En cualquier caso, y a pesar del beneficio social a largo plazo, el valor financiero de la mayoría de las acciones en el área de la erradicación de la pobreza y la provisión de servicios esenciales es abs- tracta y difícil de calcular. por ello, Naciones unidas ha su- brayado repetidamente que se necesitan más donaciones si se pretende que los países pobres alcancen los objetivos de desarrollo del Milenio (odM) y otros objetivos de desa- rrollo acordados internacionalmente. dada la concentración sectorial y geográfica de los préstamos, el incremento de los préstamos concesionales no solo no beneficiaría a los países de bajos ingresos, sino que les privaría de una finan- ciación esencial en forma de donación.
además, los países de bajos ingresos tienen también una baja tolerancia a la deuda, y los préstamos pueden ge- nerar importantes riesgos de insostenibilidad de la deuda si no se gestionan con cautela. los reembolsos de los présta- mos generan importantes flujos inversos –solo parcialmen- te computados en el sistema Cad– que pueden minar los recursos futuros de los países en desarrollo y, en el peor de los casos, desestabilizar la economía de los países27.
por lo tanto, debemos extraer lecciones de un pasado que nos muestra cómo, desde la década de los 80, el uso negligente de los préstamos y del endeudamiento fue la cau- sa de numerosas crisis de la deuda en los países en desarro- llo. la nueva tendencia de apostar más por los préstamos (concesionales) que por las donaciones amenaza el éxito de las iniciativas de reducción de deuda de la década pasada, que consiguieron que la mayoría de los países en desarro- llo alcanzasen niveles sostenibles de deuda. un informe re- ciente del FMI indica que “en los países que alcanzaron el punto de culminación bajo la iniciativa ppaE (países pobres
24 odedokun (2004), das & Khan (2012), citado en tew, r., op.
cit. (nota 18), p. 11, www.devinit.org/wp-content/uploads/oda_ loans_discussion_paper.pdf
25 tew, r., op. cit. (nota 18), p. 12.
26 principios de la uNCtad, p.12, http://www.unctad.info/upload/
debt%20portal/principles%20drafts/SlB_principles_English_ doha_22-04-2012.pdf
27 Jubilee debt Campaign, op. cit. (nota 6), p. 3.
GRÁFICO 3. Elemento donación de los préstamos de AOD bilateral, en 2010, selección de donantes.
2.000 1.000 0 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 Francia millones USD
Alemania Italia Japón Corea Portugal España Préstamos de AOD brutos
Elemento donación (aplicando el % medio del elemento donación del CAD) Elemento donación (aplicando el % medio del elemento donación del FMI)
2015 y más 58
altamente Endeudados) varios años atrás, el endeudamien- to concesional ha sido el principal determinante de su re- ciente acumulación de deuda”28.
8. El CaMINo a SEGuIr
la actual revisión de las condiciones utilizadas para com- putar préstamos como aod nos ofrece la oportunidad de redefinir las reglas y asegurar que estas formas de finan- ciación contribuyan a alcanzar los objetivos de desarrollo. El presente informe de Eurodad muestra cómo las debili- dades de los test cuantitativos y cualitativos utilizados para evaluar si los préstamos concesionales proporcionan una imagen distorsionada de los esfuerzos de los donantes y, por lo tanto, se corre el riesgo de minar la credibilidad del sistema de información.
El contexto de recortes presupuestarios en toda Europa, combinado con la ambigüedad del sistema del Cad, ha dado lugar a que los donantes, que están tratando de alcanzar sus compromisos en materia de ayuda sin gastar demasiado de sus presupuestos, proporcionen información heterogénea. la sociedad civil necesita, por lo tanto, permanecer atenta y asegurarse de que la calidad de la ayuda no se vea socavada por discusiones técnicas sobre cómo computar la aod.
además, el aumento de préstamos concesionales puede hacer que los países más pobres se vean perjudicados si las nuevas reglas no incentivan a los donantes a proporcionar nuevas donaciones o a considerar más seriamente las im- plicaciones de los préstamos concesionales en materia de sostenibilidad de la deuda.
así pues y para asegurar que las futuras reglas sobre concesionalidad fomenten incentivos adecuados para el de- sarrollo, el informe hace las siguientes recomendaciones:
Como principio general, Eurodad recomienda que el debate sea transparente e incluya a todas las partes intere- sadas. Hasta ahora, las organizaciones de la sociedad civil y los gobiernos de los países socios no han podido participar oficialmente en la discusión de la reforma. la información debería haber estado disponible para el público general tan pronto comenzaron las discusiones y se fueron tomando decisiones. Se aplauden, ahora sí, los recientes esfuerzos que se han hecho para involucrar a la sociedad civil y a los gobiernos de los países en desarrollo en las discusiones.
las recomendaciones principales del informe son:
• deducir los reembolsos de intereses de la aod neta.
28 IMF (2013): Review of the Policy on Debt Limits in Fund-
Supported Programs, http://www.imf.org/external/np/pp/ eng/2013/030113.pdf
las cantidades actuales de aod transferida a los paí- ses en desarrollo están infladas por los intereses de los préstamos. En 2012, los países en desarrollo reembol- saron 590 millones de dólares en concepto de intere- ses a las instituciones y a los gobiernos de la uE que fueron computados como aod. deberían deducirse los reembolsos de intereses de las cifras de aod para que la aod neta represente realmente los flujos que llegan a los países en desarrollo.
• Computar solo el elemento donación como aod.
debería incentivarse a los donantes para que concedan préstamos con grados más altos de concesionalidad y premiar a los que hagan mayores esfuerzos en este sentido. Solo debería computarse como aod el com- ponente concesional de un préstamo representado por el elemento donación. El Cad puede basarse en la me- todología ya existente para los fondos mixtos donde la aod está mezclada con otros tipos de financiación, pero de forma que solo el componente concesional sea computado como aod.
• No debería incentivarse a los donantes a cumplir con sus compromisos de ayuda a través de préstamos. deberían convertirse en requerimiento las recomen- daciones del Cad de alcanzar un elemento de dona- ción medio del 86% en los compromisos de ayuda bilateral y de proporcionar ayuda a los países menos desarrollados esencialmente en forma de donaciones. Esto incentivaría a los donantes a mantener un balance apropiado entre donaciones y préstamos y a continuar usando financiación en forma de donación en aquellos países donde es más necesario.
además se recomienda:
• Sustituir el tipo de referencia del 10% con un nivel de referencia más apropiado a la hora de determinar el elemento de donación de los préstamos de aod. Evaluar los costos de oportunidad de los donantes en base al tipo de referencia del 10% acordado en la dé- cada de 1970 es inapropiado. desde 2008 hasta aho- ra, este tipo de interés inflado ha hecho posible que, por un lado, préstamos concedidos a tipos de interés superiores a los de los préstamos comerciales de las instituciones multilaterales y sobre los cuales podría haberse generado beneficio superasen el test del ele- mento de donación del 25% y computasen como aod; por otro lado, también hace que se sobrevalore el ele- mento concesional de los préstamos. Con un tipo de interés inferior, como el que utiliza el FMI, el elemento de donación sería significativamente más bajo: un 50% menor de los 1.000 millones de dólares computados en el caso de los préstamos concedidos por Francia y
alemania en 2010. para prevenir estos problemas en el sistema de cómputo e información, el nuevo punto de referencia debería estar mejor alineado con los ti- pos de interés a los cuales los donantes pueden tomar prestados sus fondos. El Cad podría extraer lecciones del sistema utilizado por el FMI y acordar con las par- tes interesadas un tipo de interés de referencia más apropiado.
• Especificar en las reglas revisadas que los prés- tamos de aod deberían incluir un esfuer- zo presupuestario en forma de subsidio oficial. así como las donaciones representan un 100% del es- fuerzo presupuestario por parte de los donantes, los préstamos concesionales también deberían incluir un esfuerzo presupuestario para poder computar como aod. El requerimiento de carácter concesional debería ser explícito para evitar que los donantes puedan vol-
ver a prestar a tipos superiores al precio al que inicial- mente obtuvieron el dinero en los mercados, sin añadir un subsidio oficial, y que aun así estos préstamos computen como aod.
• añadir criterios de sostenibilidad de la deuda. los préstamos concesionales deberían utilizarse con grandes cautelas, dado que amenazan con revertir los niveles de sostenibilidad de la deuda alcanzados por la mayoría de los países en desarrollo. los requerimien- tos de concesionalidad no deberían ser uniformes, sino estar adaptados a las situaciones de los países endeu- dados. El Cad puede basarse en el sistema utilizado por el FMI, donde se concede una mayor concesionali- dad (35% de elemento de donación) a los países de ba- jos ingresos con riesgo de sobreendeudamiento, pero debería ajustarlo más permitiendo solo préstamos con altos niveles de concesionalidad.