Libro de la Defensa Nacional (Santafe (Chile): Imprenta de la Armada, 1997).

V. Protección del usuario de servicios públicos.

VI. Responsabilidad por los daños generados por el servicio.

VII. Protección de bienes constitucionales afectados por el funcionamiento del servicio.

VIII. Obligaciones del usuario de servicios públicos.

IX. Control judicial y órganos administrativos de protección de los usuarios de servicios públicos.

TÍTULO SEGUNDO: RÉGIMEN JURÍDICO DE USUARIOS DE SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL EN IBEROAMÉRICA

I. Peculiaridades de los usuarios de servicios públicos en Iberoamérica. II. El usuario y el servicio público en Argentina.

III. O controle social dos serviços públicos no Brasil como condição de sua possibilidade.

IV. Régimen mexicano de los usuarios de los servicios públicos y de interés general.

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TÍTULO SEGUNDO: RÉGIMEN JURÍDICO DE USUARIOS DE SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL EN IBEROAMÉRICA

V. La gestión de servicios públicos en Paraguay.

VI. Régimen jurídico de los usuarios de servicios públicos y de interés general en Uruguay.

VII. La participación de los usuarios en los servicios públicos desde el Derecho Administrativo venezolano.

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I. Introducción

De las muchas cuestiones jurídicas que plantea el sector de actividad administra- tiva que forman lo que genéricamente se conoce como servicios públicos, asumen un lugar muy especial las relativas al régimen jurídico de los usuarios1_{. Éstos, en cuanto} receptores de las prestaciones en que los servicios públicos consisten son, en último término, el referente principal que tiene que inspirar su organización, y su satisfacción debe ser el objetivo primordial a perseguir.

Éste y no otro es el punto en que confluyen a fin de cuentas todos los elementos que forman la teoría de los servicios públicos. Es más, cualquier tentativa de com- prensión de esta institución y de su evolución que olvide este factor está condenada al fracaso2_{. Son las necesidades del usuario (del usuario en general y del usuario} concreto de cada concreto servicio y en cada concreto momento) las que marcan, o mejor aún, las que deben marcar, la línea de desarrollo que ha de seguir la provisión de las prestaciones esenciales a los ciudadanos3_{. Como señala RODRÍGUEZ-ARANA} MUÑOZ, “los modelos políticos y administrativos deben construirse a partir del ciudadano y en función de sus necesidades colectivas4_.

1 _{Señala L. MARTÍN REBOLLO que decisiva “importancia tiene hoy, por la creciente sensibilidad hacia las}

cuestiones de calidad en la prestación de los servicios, el punto de vista externo de los usuarios”. “Sociedad, economía y Estado (a propósito del viejo regeneracionismo y el nuevo servicio público)”, en L. COSCULLUELA MONTANER (coord.), Estudios de Derecho Público Económico, Civitas, Madrid, 2003, p. 649.

2 _{Como apunta P. ESCRIBANO COLLADO, el “planteamiento del tema de la situación jurídica de los usuarios}

frente a los servicios público supone una meditación profunda sobre el concepto, naturaleza y régimen jurídico del servicio público. Es más, con el progresivo desarrollo y fortalecimiento de la posición jurídica del administra- do dentro del seno del Derecho administrativo y frente a cada esfera concreta de actuación de la Administración pública, parece que sea éste el enfoque más aconsejable para comprender su esencia”. “El usuario ante los servicios públicos: precisiones acerca de su situación jurídica”, en Revista de Administración Pública 82, 1977, p. 113.

3 _{J. E. LÓPEZ CANDELA ha destacado la necesidad de examinar la idea de servicio público “desde la perspectiva}

del ciudadano”. Sobre la necesidad de un concepto de servicio público. Consejo General del Poder Judicial/Fun- dación Wellington, Madrid, 2004, p. 59.

4 _{J. RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ: “Reformas y modernización de la Administración Pública española”, en J.}

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Es curioso que entre la vorágine de estudios dedicados a precisar el concepto de servicio público y sus periódicas crisis, que no son a la larga más que simples adaptaciones a la realidad (a la realidad en su conjunto, y a la realidad de los usuarios en particular), las referencias a los destinatarios del servicio sean tan reducidas.

Sin embargo, si se fija un poco la mirada atenta en dicho aspecto, se pueda llegar a conclusiones muy diferentes que las usuales. Cierto es que los factores normalmente aludidos para explicar los cambios que los servicios esenciales han experimentado en los últimos tiempos (la acción de la Unión Europea, la ideología privatizadora, etc.) han te- nido una incidencia real. Mas esa influencia nos parece muy reducida comparada con el hecho inamovible de que la masa social receptora de esas prestaciones ha evolucionado, y al Derecho y a la Administración pública no le ha quedado otro remedio que seguir su estela (no sin alguna resistencia difícilmente comprensible en algunos casos).

Nos parece oportuno, por ello, esbozar, aunque sea brevemente, las líneas de esta evolución. El propio punto de partida del servicio público moderno, y en cierto modo del mundo que ahora conocemos, tiene su origen, como no podía ser de otro modo, en una nueva posición del ciudadano.

Resulta evidente que en el mundo actual los poderes públicos no podían continuar concibiéndose como meros garantes del orden público y las libertades individuales, tal y como ocurrió en la etapa liberal, sino que debían convertirse en instancias obli- gadas a proporcionar un disfrute real de los derechos y libertades a los ciudadanos, lo que implica la obligación de suministrar a éstos aquellos servicios y prestaciones que, teniendo un carácter básico para su existencia, el particular no puede proporcionarse por sus propios medios5_.

Pocas doctrinas han sabido plasmar tan bien esta nueva concepción del papel del Estado, como la celebre tesis de la procura asistencial defendida por FORSTHOFF, que dibujó la evolución del ser humano desde posiciones de autosuficiencia hacia niveles de creciente dependencia respecto a los poderes públicos, de los que requiere para recibir las prestaciones básicas imprescindibles para su existencia6_.

5 _{L. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, “La configuración jurídica de la Administración pública y el concepto de “da-} seinsvorsorge””, en Revista de Administración Pública 38, mayo-agosto de 1962, pp. 45-46. F. GARRIDO FALLA, “El concepto de servicio público en el Derecho español”, en Revista de Administración Pública 135, septiembre-diciembre de 1994, p. 22. Señalan, en tal sentido, E. GARCÍA DE ENTERRÍA; T. R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, que es “bien evidente que ya no basta con acotar reductos exentos frente a la acción del poder a los efectos de proporcionar al individuo una pro- tección efectiva. A este orden de necesidades se ha venido a sumar en la época en que vivimos otro no menos importante, a partir de la constatación, verdaderamente elemental, de la absoluta impotencia del individuo aislado para proveer con sus solas fuerzas a sus múltiples carencias y, correlativamente, de la no menos imperiosa necesidad de una actividad de los entes públicos para suplir aquéllas y garantizar al ciudadano una asistencia vital efectiva capaz de asegurar su subsistencia a un nivel mínimamente razonable. Al compás de este cambio realmente impresionante de los supuestos sobre los que se asienta la existencia individual y colectiva, la propia imagen de la Administración ha variado sustancialmente, presentán- dose no tanto como una amenaza para la libertad de los ciudadanos, sino, más bien, como el soporte necesario de la propia existencia de éstos. Consecuentemente, la función del Derecho Público ya no se agota en la pura defensa de la libertad y de la propiedad individuales, a la cual estaba inicialmente orientado de forma casi exclusiva, aunque esta función siga siendo imprescindible (...), sino que debe alcanzar también a encauzar adecuadamente una tarea de asistencia vital, de procura asistencial, de aseguramiento de las bases materiales de la existencia individual y colectiva (...) y a proporcionar al ciudadano los medios apropiados para exigir y obtener de los entes públicos todo lo que, siéndole estrictamente necesario para subsistir dignamente, queda fuera del espacio vital por el dominado”. Curso de Derecho Administrativo II, décima edición, Madrid, Thomson-Civitas, 2006, pp. 67-68.

6 _{Según E. FORSTHOFF, la previsión de la existencia (Daseinsvorsorge), surge como consecuencia de la aparición de las grandes} aglomeraciones urbanas, con lo que se intensifica la distinción entre lo que él denomina espacio vital dominado y espacio vital efectivo. El primero, es “aquel que le está atribuido de modo tan intenso al individuo que pueda disponer de él o, al menos, que esté facultado para utilizarlo permanentemente”; mientras que el segundo, es “aquel en que transcurre efectivamente la existencia de los individuos”. La industrialización conduce, continúa este autor, a una situación en la que la importancia del espacio vital dominado se reduce a favor del efectivo, esto es, nuestra supervivencia ya no queda bajo nuestro propio dominio, sino que está subordinada a la recepción de prestaciones (agua, gas, electricidad, sanidad, etc.), cuya garantía última pertenece al Estado. Lo que éste realiza para cumplir esa tarea es la previsión de la existencia. El Estado de la sociedad industrial (1971), por Luis LÓPEZ GUERRA y Jaime Nicolás MUÑIZ (trads.), Madrid, IEP, 1975, pp. 28-29.

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Tan trascendental cambio no podía dejar de tener una trascendencia decisiva en la configuración del servicio público, que se vio abocado a un proceso profundo de revisión, que dio origen a lo que se suele convencionalmente designar como “crisis del servicio público”.

Este proceso ha continuado su curso. De tal forma que el individuo demanda cada vez un mayor número de prestaciones del sujeto público. Lo que incluye ya no sólo aquello que resulta esencial para la pervivencia, sino toda una serie de servicios que contribuyen a alcanzar, simplemente, una mayor comodidad y satisfacción per- sonal, en definitiva, lo que le proporciona una mayor calidad de vida7_.

El viejo modelo estatal de prestación de servicios esenciales en un régimen publi- ficado, sin embargo, en un determinado momento se mostró incapaz de dar respuesta a las nuevas demandas de los usuarios. Los nuevos tiempos demandaban una nueva forma de suministrar esas prestaciones8_{, como ineludible expresión de la nueva rela-} ción en la que se encontraban los administrados respecto a su Administración.

El ciudadano quiere dejar de ser un simple usuario, para pasar a ser “cliente”, pues no le basta con recibir esas prestaciones esenciales, sino que quiere recibirlas en condiciones que se adapten a sus necesidades y demandas.

El modelo tradicional de prestación, que logró, no se entienda mal, cotas de desarro- llo social y un nivel de vida para los ciudadanos hasta entonces impensable9_{, se quedaba} atrás. Por un lado, operaba bajo la efigie del monopolio, frenando la posibilidad del usuario de elegir10_{. Por otro, no podía ofrecer más que prestaciones estandarizadas, que} se suministran de forma uniforme11_{. El nuevo ciudadano, sin embargo, acostumbrado}

7 _{Como señala M. GÓMEZ PUENTE, “el ámbito objetivo de la función prestacional, como puede deducirse,}

no es pequeño. Se ha caracterizado por una progresiva expansión que ha superado con creces los límites del modelo orginario circunscrito a lo que FORSTHOFF denominó la “procura existencial” o asistencial, de tal modo que hoy “la actividad de prestación de servicios de nuestro moderno Estado no se limita a prestaciones vitales, sino que incluye también aquellas prestaciones que hacen que la vida resulte más fácil y hermosa”. La inactividad de la Administración, Aranzadi, Navarra, 1997, p. 720.

8 _{Señala J. L. MEILÁN GIL que no “han cambiado las categorías, ni la responsabilidad del Estado para asegurar}

la satisfacción de necesidades colectivas; lo que ha cambiado, como se recuerda desde la UE, “es la forma en que los poderes públicos cumplen sus obligaciones con los ciudadanos”. Ha cambiado el desarrollo de la sociedad, tanto desde el punto de vista del reconocimiento y exigencia de los derechos de los ciudadanos en un Estado social y democrático, como desde su capacidad para realizar eficazmente las actividades que los requieren, la capacidad del mercado”. Progreso Tecnológico y servicios públicos, Thomson-Civitas, Navarra, 2006, p. 47.

9 _{Como señala G. ARIÑO ORTIZ, el servicio público sirvió “al paso de una sociedad desequilibrada, rural,}

ineducada, sin salud, sin transportes, sin comunicaciones, a una sociedad con mayores grados de instrucción, más civilizada, más igualitaria, más próspera, con mayor esperanza de vida y tantas cosas más. El servicio público fue un instrumento de progreso, y también de socialización, especialmente en los Estados más pobres de Europa, que permitió mejorar la situación de todos”. “Servicio Público y servicio universal en las telecomu- nicaciones”, en JAVIER CREMADES (coord.), Derecho de las telecomunicaciones, La Ley, 1997, p. 757.

10 _{Así lo destacaba E. RIVERO YSERN, refiriéndose a la concesión, señalando que “el usuario no tiene la posibili-}

dad de acudir a otra persona para que le preste el servicio, dada la situación monopolística del concesionario, de hecho o de derecho”. El derecho administrativo y las relaciones entre particulares, Instituto García Oviedo/Uni- versidad de Sevilla, 1969, p. 160.

11 _{En tal sentido, señalan J. SUBIRATS y R. GOMA, que hoy “parece abrirse paso como nuevo concepto interpre-}

tativo de las relaciones individuo y Estado, o entre individuo y administraciones públicas, el término de cliente

que pretende reforzar la binariedad de una relación que, desde las transformaciones de la segunda posguerra y la generalización del intervensionismo estatal y de los derechos sociales, configuraba al Estado como una fuente de protección y servicios, pero poco propicios a diferenciaciones o tratamientos individualizados de situaciones previamente estandarizadas”. “Gestión pública y reforma administrativa en los noventa: nuevos retos y oportunidades”, en Administraciones y servicios públicos. ¿Reforma o privatización?, Izquierda Unida, Madrid, 1993, pp. 69-70.

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a un nivel de vida más alto, demanda prestaciones individualizadas y adaptadas no ya a sus necesidades personales, sino a sus propios gustos.

Esto conlleva una transformación radical de la Administración y de las políticas públicas. Si los poderes públicos habían realizado durante años su actividad sin una gran receptividad a las demandas individuales de los ciudadanos y grupos en los que éstos se integran, tiene que pasar ahora a ser una entidad receptiva a esas necesidades y peticiones12_.

Nótese que la crisis del modelo publificado no responde a lo que hace, que nadie cuestiona, sino a como lo hace. En el fondo, el triunfo de la ideología privatizadora y liberalizadora en los servicios públicos responde a una insatisfacción por la eficacia de su acción13_{, que demanda nuevas formas de prestación más acordes a las necesi-} dades y gustos del ciudadano de la sociedad contemporánea14_.

La cuestión es, entonces, si se logró ese objetivo. La valoración del impacto de los pro- cesos de liberalización sobre los usuarios ofrece un resultado desigual. Aunque se pueden tomar por buenas las afirmaciones que consideran que con carácter global dichos pro- cesos han supuesto una significativa mejora para la posición del usuario15_{, no se puede} dejar de percibir en el nuevo sistema algunas insuficiencias que demandan corrección.

Esto ha llevado a que, en los últimos años, este modelo basado en la sustitución de los mecanismos publificados de prestación por el mercado, haya entrado en

12 _{M. V. SEGARRA ORTIZ, “Los servicios públicos una exigencia de nuestro tiempo”, en Revista Española de}

Derecho de la Unión Europea 7, 2004,p. 13. Señalan SUBIRATS y GOMA que la consideración del usuario como cliente implica “una relación más activa, co-productiva, entre representantes de la administración y de sus políticas y ciudadano afectado o beneficiado por las mismas”. Gestión pública y..., pp. 69-70.

13 _{Como apunta A. TRONCOSO REIGADA, en “el fondo, la privatización de la gestión de los servicios públicos}

esconde una visión crítica y un sentimiento de insatisfacción, no con el Estado social, sino con su régimen jurídico, con su modo de gestión” en Privatización, empresa pública y Constitución, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 103.

14 _{Señala F. ABRIL MARTORELL que, en “los últimos diez años, los gobiernos de numerosos países indus-}

trializados han coincidido en revisar la organización, el funcionamiento y la financiación de los servicios sociales públicos, agobiados por la incesante expansión de las necesidades que deben atender y por el cre- cimiento insoportable de los gastos. Ninguna reforma, sin embargo, ha tratado de agrietar la estructura de solidaridad que sustenta tales servicios, ni debilitar sus propósitos redistributivos, ni entorpecer el acceso equitativo a las prestaciones, ni menoscabar los derechos a la jubilación y la protección de la salud inheren- tes a las condiciones de trabajador y ciudadano. Éstos son ya principios sociales cristalizados y, por tanto, permanentes”. “Las revisiones de los servicios tienen unos fines más elementales y urgentes, como son los de asentar dichos servicios en las realidades económicas, ajustándolos a los inevitables límites financieros del Estado y de la Seguridad Social, reducir las ineficiencias y la rigidez burocrática y acondicionar los servicios públicos para enfrentar las nuevas exigencias que anuncian las previsiones demográficas, la abundancia de costosas novedades tecnológicas y los deseos de diversidad y elección que forman parte natural de las sociedades modernas, plurales, libres, con crecientes niveles de renta y de educación y un vivo sentido de la responsabilidad personal”. “Introducción”, en Análisis del Sistema Sanitario Español, Doce calles, Madrid, 1995, p. 9.

15 _{En tal sentido Á. CARRASCO PERERA; I. ARROYO JIMÉNEZ; A. I. MENDOZA LOSANA, que señalan, respecto}

al sector de las telecomunicaciones, que es “indudable que el proceso de liberalización del sector de las telecomu- nicaciones que se ha venido desarrollando en España desde la pasada década ha beneficiado considerablemente a los consumidores. Esta afirmación es concluyente, y no puede dejar de ser tomada en consideración, a pesar de las valoraciones críticas que después se recojan en este estudio”. “Impacto de la evolución de la liberalización de las telecomunicaciones en la protección del consumidor”, en Estudios sobre Telecomunicaciones y Derecho del Consumo, Thomson-Aranzadi, Navarra, 2005, p. 186. También G. ARIÑO ORTIZ que señala que la “vuelta atrás sería un error. Peor el remedio que la enfermedad. El funcionamiento de esas actividades económicas en condi- ciones de mercado es mucho más eficiente que el modelo público, planificado y monopolizado. Con esto no quiere decirse que la implantación de la regulación para la competencia no suscite problemas o carezca de deficiencias (...). Lo que quiere destacarse es que, aun con sus problemas, el modelo de regulación es el que mejor responde a las necesidades de los consumidores en términos de eficiencia, calidad y seguridad”. “Prólogo”, al libro de F. J. VILLAR ROJAS, Las instalaciones esenciales para la competencia, Comares, Granada, 2004, p. XXI.

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una cierta crisis, que ha puesto de manifiesto la necesidad de llevar a cabo algunos reajustes, que suponen un cierto regreso a los mecanismos de regulación e inter- vención pública16_.

Ahora bien, este movimiento de cambio no tiene tanto su origen en nuevas deman- das ciudadanas, sino más bien en la insuficiencia del modelo liberalizado puro para dar satisfacción a las demandas de los usuarios que en principio venía a satisfacer. Las características intrínsecas de los mercados regulados han demostrado en la práctica la incapacidad de este sistema para lograr esos objetivos, obligando a la entrada de mecanis- mos correctores que, sin volver obviamente a los viejos modelos publicistas, introducen correcciones que miran más hacia la intervención pública que al mercado.

Se opera, con ello, un nuevo giro en la formulación de las políticas referidas a los servicios públicos. Superando el modelo tendente a convertir al usuario en una suerte de consumidor, para atribuirle ahora también el papel de ciudadano. Entendido esto último en el sentido de que el usuario debe ser sujeto activo en el diseño de esa actuación administrativa, como única vía para lograr una adecuada satisfacción de sus necesidades17_.

II. Definición de usuario de servicio público

Aunque el término usuario ha sido objeto de alguna crítica, por considerar que transmite una idea de pasividad18_{, es el término habitualmente utilizado para refe-} rirse a la persona que recibe las prestaciones administrativas.

16 _{Señala E. SGUIGLIA que “en muchas industrias en el mundo, que en algún momento han sido objeto de una}