En los últimos años se ha observado un florecimiento de la literatura sobre el papel de las instituciones en la promoción del crecimiento económico. Alesina (1977) y Aron (2000) han presentado recientemente excelentes estudios. Siguiendo el trabajo de Knack y Keefer (1995), ha surgido un gran número de evidencias sobre la contribución de los factores sociales y políticos para acelerar el crecimiento económico. Esta abundante literatura está en evidente contraste con los trabajos más recientes sobre volatilidad, en los se han dejado de investigar en gran medida las dimensiones institucionales.
A pesar de este descuido empírico, algunos estudios sobre inestabilidad del crecimiento han recurrido a las dimensiones institucionales (por ejemplo, Killick, 1995 y Little et al, 1995). Empero incluso en este caso, el contenido empírico ha sido sorprendentemente limitado. En un prestigioso estudio, Rodrik (1999) trató de llenar este vacío, si bien en un sentido menos amplio. Ofrece evidencia econométrica sobre la interfaz entre los choques externos, las instituciones y los colapsos del crecimiento, concentrándose por completo en las ralentizaciones históricas del crecimiento en un período de la historiamediados de los 70. Sin embargo, este argumento general tiene solidez: el efecto de las ralentizaciones del crecimiento parece ser más pronunciado en países con instituciones débiles. 19
En un papel de trabajo reciente de NBER, Rodrik (2000) considera someramente la relación entre democracia y volatilidad económica. En una regresión de la desviación típica del crecimiento real del PIB per cápita sobre democracia y variables de control seleccionadas durante el período 1960 -89, señala un coeficiente negativo y estadísticamente significativo para la variable democracia. Las variables de control incluyen ingreso per cápita inicial, población inicial, variables dicotómicas regionales y una “medida de la exposición al riesgo internacional” (el documento no identifica cuál es la medida que se ha incluido). La perspectiva de que el tipo de régimen político pudiera estar relacionado con la volatilidad
19 Él las llama ‘instituciones de administración conflictiva’. Sigue siendo discutible si se trata de una caracterización correcta.
económica es intrigante. Sin embargo, la omisión de determinantes clave de volatilidad en la especificación de Rodrik es una razón para un sano escepticismo.
Esta sección ofrece un intento preliminar de revisar la relación entre instituciones políticas y volatilidad en un escenario entre países. Empleo la misma especificación que antes, con la volatilidad como la variable dependiente (D.T. de crecimiento anual de PIB per cápita). Las variables de control son las de antes.
Medias de órdenes políticos
Esta sección utiliza una serie de indicadores políticos e institucionales para explorar la relación entre instituciones políticas y volatilidad. La primera de estas medidas es un índice compuesto de democracia, basado en las evaluaciones subjetivas de Freedom House sobre libertad política y civil. Dado que los datos se disponen para una base anual desde 1973, el índice se promedia para la primera década (1973 -82) para reducir el posible sesgo de la endogeneidad. 20
Otro indicador compuesto empleado en esta sección es el índice de las políticas gubernamentales contra la malversación (GADP, en inglés), tomado de un prestigioso estudio realizado por Hall-Jones (1999). Se trata de un promedio igualmente ponderado de cinco categorías durante el período 1986-1995: (a) ley y orden, (b) calidad burocrática, (c) corrupción, (d) riesgo de expropiación y (e) repudio gubernamental a los contratos. Una mayor puntuación para el índice representa instituciones más eficientes y propiciadoras de producción. En este caso, utilizo (1 -GADP) para una interpretación conveniente.
Empleo también otras dos medidas: el índice de restricciones políticas (PCI), de Henisz (2000), y participación, de la base de datos Polity III. Ambas medidas ofrecen la ventaja de que están derivadas de la teoría positivista de ciencias políticas. El índice de restricciones políticas se concentra en dos elementos estructurales de los sistemas políticos: el número de ramas gubernamentales independientes con poder de veto y la distribución de preferencias a través y dentro de estas ramas. Hablando en un sentido amplio, el índice proporciona una medida comparable internacionalmente del grado de restricciones sobre los cambios políticos. Se plantea la hipótesis de que las políticas con menos restricciones sobre la discreción del ejecutivo son más susceptibles a cambios frecuentes de políticas, lo que posiblemente conduciría a mayor incertidumbre y menor inversión. Se encuentra que esto está
significativamente relacionado con el crecimiento económico (Henisz, 2000) y con una rápida recuperación de los choques externos (Gaviria, 2000).
La segunda medida, participación, proviene de una de las fuentes más creíbles sobre datos políticos, la base de datos Polity III de Jaggers y Gurr (1995). El índice se usa para describir el grado de competitividad de participación política. Ha sido definido como el “grado hasta el cual los grupos no pertenecientes a las elites son capaces de tener acceso a las estructuras institucionales para expresión política”. Con base en evaluaciones subjetivas de expertos políticos, investiga si la participación política es: (a) competitiva, (b) transitoria, (c) fraccional, (d) restringida, o (e) suprimida. Todos los indicadores políticos se han recodificado de 0 a 1, en donde 1 indica un mejor orden institucional. La Figura 6 muestra un gráfico de la volatilidad versus una medida de los componentes principales de tres indicadores políticos: democracia, participación y PCI.
Figura 6: Volatilidad e instituciones políticas
Political Institutions 3 2 1 0 -1 -2 -3
S. D. of annual per capita GDP growth
12 10 8 6 4 2 0 ZWE ZMB YEM VEN URY USA GBR
UGATUN TUR
TTO TGO THA TZA SYR CHE SWE SWZ SDN LKA ESP ZAF SGP SLE SEN SAU RWA PRT POL PHL PER PRY PNG PAN PAK NOR NGA NER NIC NZL NLD NPL NAM MOZ MAR MEX MUS MLI MYS MWI MDG LSO KWT KOR KEN JOR JPN JAM ITA ISR IRL IRN IDN IND ISL HUN HND HTI GUY GNB GIN GTM GRC GHA DEU GMB GAB FRA FIN ETH SLV EGY ECU DOM DMA DNK CIV CRI COG ZAR COM COL CHN CHL TCD CAF CPV CAN CMR BDI BFA BRA BWA BOL BEN BLZ BEL BGD AUTAUS ARG AGO DZA
Nota: Las instituciones políticas son un componente principal de la medición de los índices de democracia, participación y PCI.
Como lo muestra la figura, mejores instituciones políticas se asocian con menor volatilidad.
D.T. de crecimiento anual del PIB per cápita
Resultados empíricos
La Tabla 12 presenta los resultados iniciales. Como se puede ver en la columna (1), la democracia tiene un coeficiente significativamente negativo en una especificación que incluye los tres determinantes clave de volatilidad antes descritos y una variable dicotómica para países en desarrollo. Esto sugiere que países con una alta calificación para el índice de democracia tienden a enfrentar un menor grado de volatilidad económica. La columna (2) usa la especificación de Rodrik pero agrega los determinantes robustos de volatilidad (volatilidad de las relaciones de intercambio, consumo del gobierno y flujos de capital) para ver si se alteran los resultados de la democracia. El índice de democracia sigue siendo negativo y estadísticamente significativo en el nivel de cinco por ciento, a pesar de la inclusión de estos otros regresores.
El coeficiente del índice de democracia sugiere una conjetura similar a la de Rodrik (1999): ‘Las instituciones democráticas…consideran que las diferencias entre grupos sociales deben ser resueltas en forma predecible, inclusiva y participativa’. Para verificar la posibilidad de que el índice de democracia pudiera estar representando alguna otra dimensión institucional, la columna (3) agrega a la regresión el índice Hall-Jones (1999), (1-GADP). El coeficiente de democracia sigue siendo estadísticamente significativo. El índice Hall-Jones tiene el coeficiente positivo esperado y es estadísticamente significativo en el nivel de cinco por ciento. Sugiere que países con instituciones menos propiciadoras de la productividad también tienden a tener menos capacidad de recuperación de las fluctuaciones económicas, pero que este efecto institucional es diferente del que capta el índice de democracia.
Un resultado similar se obtiene al incluir el Índice de Restricciones Políticas, ‘PCI’: tanto democracia como PCI tienen un coeficiente negativo y significativo (columna 4). La significación de PCI, que representa un orden institucional más específico, es instructiva. Muestra que países con una puntuación mayor con respecto al PCI enfrentan menos volatilidad en el crecimiento anual. ¿Cómo entender este resultado? Recuérdese que el PCI mide el grado de restricciones sobre la discreción del ejecutivo. Una explicación plantea que las estructuras políticas con credibilidad, protegidas por las restricciones apropiadas del ejecutivo, son menos susceptibles a cambios políticos importantes y toma de decisiones arbitraria.21 Esto
podría disminuir la volatilidad de la producción al reducir la incertidumbre en cuanto a
21 Mi conjetura se basa en las opiniones de Henisz (2000). Al vincular las restricciones políticas con el crecimiento económico, Henisz (2000) señala: “Supongo que la factibilidad de cambios políticos produce incertidumbre”. Véase el documento para detalles sobre la construcción del índice.
políticas. Este vínculo también es posible teóricamente. Aizenman y Marion (1993), por ejemplo, asocian la incertidumbre política con la volatilidad mediante un papel para la volatilidad de la inversión como posible canal para esta relación.
Sin embargo, es posible presentar un argumento contrario a la conjetura anterior. Las restricciones sobre la discreción del ejecutivo personificadas en PCI también podrían ir en la dirección opuestaevitando una respuesta flexible de las políticas en tiempos de crisis. En la introducción al trabajo anterior, que vincula PCI con crecimiento, Henisz (2000) hace alusión a esta salvedad:
Tabla 12: Volatilidad e instituciones políticas, 1965-95
Variable dependiente: D.T. de crecimiento anual de PIB per cápita, 1965-95
(1) (2) (3) (4) (5) (6) Constante 3,02*
(0,94) (2,53) -0,48 (2,45) -0,72 (2,49) -1,20 (0,61) 4,95* (2,50) -2,29 Volatilidad de las relaciones
de intercambio (2,45) 7,72* (2,25) 7,69* (2,29) 8,19* (2,23) 7,42* (2,83) 9,75* (2,22) 7,24* Volatilidad del consumo
gubernamental (0,11) 0,31* 0,21** (0,11) 0,22** (0,12) 0,19** (0,11) 0,19** (0,10) Volatilidad de los flujos de
capital 1,23** (0,73) (0,62) 1,49* (0,61) 1,53* (0,59) 1,54* (0,58) 1,57* Índice de democracia -2,19* (0,70) -2,44* (0,85) -2,51* (0,84) -2,04* (0,85) (1,50) 0,46 Índice GADP, Hall y Jones (1999) 1,74** (0,81) Índice de restricciones políticas (PCI) -1,10* (0,56) Participación -3,31* (1,61) Instituciones políticas (componentes principales) -0,63* (0,17) Variables condicionantes
Variable dicotómica para
países en desarrollo (0,41) 0,11
ln(población, 1965) -0,06
(0,11) (0,11) -0,07 (0,11) -0,07 (0,11) -0,08 ln(PIB real per cápita, 1965) 0,61*
(0,30) (0,31) 0,51 (0,31) 0,73* (0,29) 0,71* Variable dicotómica para
África Subsahariana 0,95** (0,50) (0,49) 1,06* (0,48) 0,96* 0,87** (0,47) R2 0,53 0,56 0,57 0,57 0,45 0,58 Número de observaciones 113 113 113 113 113 113
Nota. Se incluyen las variables dicotómicas para OCDE, América Latina y Este de Asia (pero no se presentan)
Las cifras en paréntesis son errores típicos robustos
“Las restricciones presentadas por estos factores políticos e institucionales también pueden frustrar los esfuerzos gubernamentales para responder a los choques externos y/o corregir errores políticos… Las condiciones bajo las cuales la flexibilidad es relativamente más o menos costosa, aunque de importancia fundamental para el bienestar humano, se dejan para investigaciones futuras”.
¿Cuál de los dos efectos es más importante? Si los resultados son en algún sentido orientadores, un coeficiente significativamente negativo para la variable PCI parece sugerir que los ‘beneficios de las restricciones sobre la discreción del ejecutivo son mayores que los costos de la flexibilidad perdida’, lo que podría significar que las restricciones sobre la toma de decisiones arbitraria podría, a la larga, reducir la volatilidad al disminuir la incertidumbre política. Es más, este efecto es suficientemente fuerte para contrarrestar la pérdida de flexibilidad inducida por dichas restricciones. Al demostrar que las restricciones de la discreción del ejecutivo podrían aumentar la capacidad de recuperación ante la volatilidad, podría considerarse que el resultado anterior extiende el trabajo de Henisz (2000). Sin embargo, es necesaria una mayor investigación para obtener evidencia más concluyente.
La columna (5) presenta otro resultado interesante. Muestra que en una regresión que incluye las variables democracia y participación, el efecto de democracia sobre volatilidad es dominado por completo por la participación.22 Obsérvese que la democracia pasa a tener una
falta considerable de información, perdiendo tanto significación estadística como signo negativo. Parece que la participación capta las dimensiones clave del índice de democracia y
probablemente más. La columna (6) incluye la variable ‘instituciones políticas’, que es una medida de los componentes principales de la ‘participación’, democracia y PCI. Tal como se esperaba, esta medida también tiene un coeficiente negativo y significativo.
Se impone una ligera digresión para entender la distinción conceptual entre democracia y participación. Por construcción, el índice de democracia se basa en evaluaciones numéricas de dos características de un sistema político: los derechos políticos y las libertades civiles. La concepción amplia de estos derechos se encierra en el siguiente extracto:
22 La participación no parece ser endógena: al aplicar el procedimiento Durban-Wu-Haussman, obtuve el valor p de 0,42, que indica que OLS es consistente (véase la nota de pie 14 para una descripción del procedimiento). En cualquier caso, utilizo un promedio inicial de la variable para el período 1965-75.
“Los derechos políticos permiten a las personas participar libremente en el proceso político… en una sociedad libre, lo que representa el derecho de todos los adultos a votar y competir por cargos públicos y de los representantes electos a tener un voto decisivo sobre las políticas públicas. Entre las libertades civiles se cuentan las libertades para desarrollar opiniones, instituciones y autonomía personal aparte del Estado”.23
Un concepto de derechos políticos, que se basa considerablemente en procedimientos electorales formales, parece ser una caracterización mucho más cercana de una noción por lo demás rica de democracia. La participación política implica más que una simple urna
electoral. En muchas sociedades en desarrollo los órdenes políticos formalescomo la
elegibilidad del voto, los partidos políticos, parlamentos, etc.coexisten con palancas informales para controlar el poder del Estado. Así, las elites interesadas podrían manipular a menudo los procedimientos forma les para su propio beneficio. No sorprende entonces que en muchos países las elecciones se puedan convertir fácilmente en un ritual aburrido que a menudo recicla las elites poderosas.24
Una ventaja del índice participación de Polity III es que trata de cuantificar ambas dimensiones.25
La importancia empírica de esta medida de participación política competitiva se evidencia en la Tabla 13. Tal como demuestran los resultados, en términos de magnitud del
coeficiente, la participación es el segundo determinante en orden de importancia de la
volatilidad después de la volatilidad de las relaciones de intercambio. Esto sigue la línea del argumento de Little et al (1995) de que las diferencias en la volatilidad deben ser explicadas por factores adicionales a los choques de las relaciones de intercambio. Como señala la columna (1), al incluir la participación en lugar de la democracia en la especificación básica se mejora la capacidad explicativa de la regresión (R2 es 0,58 en comparación con 0,56 antes).
Además el efecto es cuantitativamente fuerte. Obsérvese que el coeficiente de participación está aproximadamente conforme al coeficiente BMA presentado en la Tabla 5.3.26
23 www.freedomhouse.org
24 En muchos países latinoamericanos y africanos, las elites muy arraigadas son partidarias de los intentos militares para volcar el sistema democrático a su favor.
25 Obsérvese que la democracia y la participación tienen una alta correlación par a par de 0,90. Así, es difícil establecer una distinción más clara entre las dos variables. Como extensión de estos resultados, se podría tomar la relación entre participación y democracia o construir una medida de componentes principales para alcanzar una mejor distinción entre estas variables.
En forma similar a la democracia, el índice de restricciones políticas (PCI) resulta insignificante cuando se introduce en una regresión que contiene la variable ‘participación’. El coeficiente de PCI se reduce de -1.70 en la columna 82) a -0,77 en la columna (3). La columna (4) prueba si el efecto de ‘participación’ es robusto para la inclusión de una medida alternativa del choque externo: la variabilidad de la incertidumbre de los precios de los productos básicos. Construido por Dehn (2000), el índice se basa en un nuevo conjunto de datos de índices de precios agregados de productos básicos en países en desarrollo. El índice de participación sigue siendo insensible a este cambio. La columna (5) sustituye otra medida de la volatilidad de las políticas en lugar de la volatilidad del consumo del gobierno. Se trata de la desviación típica del excedente fiscal (como % del PIB). El resultado es igualmente convincente.
El resultado de la participación no parece estar impulsado por unos pocos países ricos que disfrutan tanto de estabilidad económica como de sistemas políticos competitivos. Con base en la clasificación del Banco Mundial, la columna (6) estima la especificación básica para 43 países con bajos ingresos. Los resultados parecen incluso más relevantes en este caso: el coeficiente de participación no solo sigue siendo significativo, sino que también mejora, de 2,97 a 5,36. Un impactante contraste se observa en la columna (7), que presenta una regresión similar con el índice de democracia en lugar de participación. Además resulta sorprendente que el índice de democracia, que, por lo demás, fue significativo para toda la muestra, no logre explicar la volatilidad para los países con bajos ingresos. Se trata de un resultado importante que sugiere que gran parte de la discusión sobre países pobres en Rodrik (2000) está basada en un indicador inapropiado.
Un efecto negativo y significativo del índice de participación, incluso después de controlar una serie de covariantes, amerita mayor análisis y a esto estará dedicada la próxima subsección.
Tabla 13: ¿Es importante la participación política competitiva?
Variable dependiente: D.T. de crecimiento anual del PIB per cápita, 1965-95
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Constante 0,76
(2,50) (2,61) -1,66 (2,50) 0,10 (3,28) 1,35 (2,73) 0,20 (5,79) -1,65 (6,09) -2,35 Volatilidad de las relaciones
de intercambio (2,30) 7,54* (2,32) 8,52* (2,28) 7,39* (2,46) 7,93* (3,31) 8,82* (3,25) 8,29* Volatilidad del consumo
gubernamental (0,09) 0,20* (0,12) 0,16 0,19** (0,10) (0,11) 0,22* (0,10) 0,32* (0,19) 0,22 Volatilidad de los flujos de
capital (0,60) 1,50* (0,58) 1,75* (0,58) 1,56* (0,70) 1,93* (0,58) 1,64* (0,93) 2,60* (1,01) 2,38* Competitividad de la participación política -2,97* (0,90) -2,60* (0,94) -3,03* (0,91) -2,85* (0,81) -5,36* (1,91) Índice de restricciones políticas -1,70* (0,60) (0,56) -0,77 Índice de democracia -1,44 (2,26) C. V. del índice de choques
de precios de productos básicos
2,95** (1,65) D.T. del excedente fiscal
(como % del PIB)
0,12* (0,06) Variable condicionante Variable dicotómica de África Subsahariana 0,74 (0,49) 0,95** (0,50) 0,77 (0,49) 0,73 (0,57) 0,87** (0,50) 1,51* (0,81) 0,27 (0,20) ln(población, 1965) -0,08 (0,11) (0,12) -0,07 (0,11) -0,09 (0,14) -0,12 (0,12) -0,10 (0,19) 0,40 (0,73) -0,10 ln(PIB real per cápita, 1965) 0,54*
(0,27) (0,32) 0,69* (0,28) 0,64* (0,35) 0,48 (0,23) 0,64* (0,66) -0,46 (0,75) 1,22
R2 0,58 0,54 0,58 0,46 0,56 0,49 0,31
Número de observaciones 113 113 113 86 113 43 43
Nota. Se incluyen las variables dicotómicas para OCDE, América Latina y Este de Asia (pero no se presentan).
Las cifras en paréntesis son errores típicos robustos.
Historia, teoría y conjeturas
¿Cómo interpretar estos duros resultados de la participación política competitiva? Es claro que la participación está adquiriendo una dimensión institucional con muchas más nociones que el índice de democracia. Una relación fuertemente negativa entre mayor puntuación de ‘participación’ y menor volatilidad sugiere que los países con tradición política competitiva también enfrentan menos volatilidad.
Una forma de racionalizar estos resultados es subrayar el papel predominante de la participación política. Otra explicación, posiblemente complementaria, podría encontrarse en el componente competitivo o ‘no elitesco’ de la participación política. Permítaseme empezar con la segunda explicación. Se relaciona con la historia conocida de la captación de la elite, en la que redes de personas con influencia predominan sobre los intereses sociales. En tanto los choques externos requieran algunos ajustes internos, una política en deuda con grupos de intereses creados podría tener problemas en poner en práctica reformas difíciles. El aislamiento de estas presiones inmediatas sería más fácil en un país con mayores niveles de participación de grupos no elitescos en la política.
La experiencia histórica de África respalda esta explicación: Bevan et al (1989 y 1990) ilustran que una respuesta típica a los choques externos en África es aumentar el gasto público durante los períodos de auge e incurrir en déficit fiscal persistente durante los malos tiempos. Este patrón es consecuente con la costumbre de usar los recursos del Estado para