Market access for smallholder farmers and localised food systems Interview feedback

Entender los PTC, implica revisar la estrategia en América Latina, para avanzar en sus políticas sociales, desde un enfoque tanto teórico como práctico. Claramente la puesta en marcha de estos programas, responden a las reformas implementadas en las décadas de 1980 y 1990, y que no pudieron modificar los índices de desigualdad y la persistencia de la pobreza en la región, a pesar de las múltiples reformas aplicadas en los Estados Latinoamericanos (CEPAL, 2006; Kliksberg, 2005 en Hevia 2009).

De un esquema con una fuerte participación del Estado, centrado en la universalización de la oferta de servicios sociales y de acceso segmentado a la protección social, se varió, en políticas minimalistas-focalizadas; orientadas primero, a la paliación de los peores efectos de la crisis económica y de los programas de ajuste instrumentados durante la denominada “década perdida” y luego ampliadas con objetivos de desarrollo de los activos, del capital humano y de las capacidades de los más pobres. Es entonces partir de la década del 90, donde se comienzan a implementar reformas en los programas de atención directa a los más pobres, a través de la entrega de apoyos materiales (usualmente transferencias en efectivo)

para la protección de niveles básicos de consumo, ya sea por situaciones de crisis o por pobreza persistente. Estos apoyos, se centraron además en el incremento del capital humano y el fomento de los activos de las familias más vulnerables, para impedir así la reproducción intergeneracional de la pobreza (Villatoro, 2007).

La política social que buscaba la integración social y la redistribución económica, se transformó en un área sectorial, de los gobiernos para el

combate a la pobreza, es ante esto, que la cobertura de los servicios se transformó en focalizada y los destinatarios pasaron a ser los pobres; y ya no, la clase media urbana y los grupos organizados como en décadas anteriores. El Estado redujo su rol de garante de la justicia y se limitó a generar algunas condiciones para la “igualdad de oportunidades” de los individuos. Los actores sociales involucrados en la implementación de los programas se ampliaron y promovieron una organización administrativa descentralizada y desconcentrada. El modo de financiamiento pasó de ser de estatal a una mezcla de recursos nacionales, internacionales y privados (Hevia, Op. Cit).

Es este nuevo contexto, el que da pie al surgimiento de los Programas de Transferencia Condicionada, constituyéndose en la actualidad como un de los principales instrumentos de reducción de la pobreza en una buena parte de los países de América Latina y el Caribe. Países como Brasil (Programa Bolsa Familia) México (Progresa/Oportunidades), Chile (Chile Solidario), Colombia (Familias en Acción), Argentina (Jefes de Hogar) y Ecuador (Bono de Desarrollo Humano) son un claro ejemplo (Ibíd.).

La creciente popularidad de los PTC, responde en primer lugar a que su estructura favorece el fortalecimiento de la demanda de educación y salud de los pobres y, a través de este canal, estimula el desarrollo del capital humano, enfocándose en la corresponsabilidad de Estado y familias. Si por un lado este enfoque parece vinculado a una visión liberal de la pobreza, según la cual los pobres son en cierto sentido responsables de su condición y resulta necesario cambiar su conducta, por otro lado los programas de este tipo se distinguen de otras prestaciones sociales más "paternalistas", como las transferencias en especies, que reducen al mínimo las posibilidades de elección de las personas. En segundo lugar, destacan que al estar estos programas, orientados especialmente a niños y madres, los resultados deberían ir más allá del alivio de la pobreza a corto plazo, incidiendo sobre la

Finalmente, las transferencias condicionadas, son vistas como instrumentos más del tipo coste-efectivos, para llegar a los pobres, a través de un targeting o etiquetamiento eficiente (Rivera, Currais y Rungo, 2009).

Los PTC, abordan la desprotección social, a través de Políticas orientadas a las necesidades de las Familias, desarrollando formas operativas de acción. Una de éstas corresponde al enfoque de Activos y Vulnerabilidad. Este permite abordar desde el espacio local, a grupos familiares pobres y/o vulnerables, fomentando las potencialidades de los propios sujetos, reconociendo la dimensión positiva que proporcionan comportamientos de tipo cooperativos y solidarios, institucionalizando los arreglos y formas de reacción de las Familias frente a sus riesgos.(Moser,1999).

La intervención en la Familia, implica involucrarse frente a la toma de decisiones. La decisión se puede entender desde un foco Interno, marcado por:

1. Participación diferenciada de los sujetos o miembros de un Familia. 2. Diferenciación de necesidades y colectivas en la Familia.

3. Involucramiento o reatracción de las relaciones comunitarias

Igualmente se reconoce un foco externo desde la visiones de la sociedad respecto de:

1. Tipologías y estructuras familiares. 2. Funciones de la Familia

3. Criterios de Selectividad para la focalización.

Todas las decisiones, operan de cara a evitar el circuito reproductor de la pobreza y vulnerabilidad, como también, la ruptura del vínculo funcional, afectivo e intergeneracional, que involucra a los individuos que conforman Familia.

Existe un énfasis especial, dirigido sobre los comportamientos individuales y colectivos que implican estímulos y reacciones, tanto desde la Familia y la Sociedad, que impactan de manera transitoria y/o permanente en la configuración de estrategias de intervención de corto y largo plazo. Permitiendo el abordaje en crisis y redes sociales, favoreciendo la dinámica de la transferencia de bienes y servicios, a través de acción subsidiaria, sobre la oferta y la demanda, a partir de los propios activos que pueda movilizar la Familia (Ibíd.).

Opera el supuesto, que la acción subsidiaria, respalda y aporta inicialmente a la intervención, favoreciendo de manera objetiva frente a la capacidad de consumo y el empoderamiento social, transformando al grupo Familiar desde un beneficiario a otro portador de derechos (Corvalán, Op. Cit).

Esto trasciende, a través de la constatación (mediciones) de un estado distinto del ideal, en que se pueden reconocer la participación en redes e inclusión social como también superación del estado de pobreza y/o vulnerabilidad inicial.

Se entiende por activos, todos los recursos posibles de utilizar en busca de alcanzar el bienestar o para evitar la pérdida de éste. Los Activos de la Familia son:

a) El Trabajo, oportunidad de generación de ingresos.

b) El Capital humano: que opera desde la salud y educación, entendidos como indicadores capacidades para acceder el trabajo y a mejores condiciones de empleo e ingreso respectivamente.

c) Activos Productivos: entendida desde la seguridad habitacional, tenencia y/o acceso a vivienda como un espacio para la generación de recursos (microemprendimientos).

e) El Capital Social: el nivel de reciprocidad en los vínculos y los lazos de confianza inter e intrageneracional (Moser, Op. Cit).

Es importante considerar, que al estar este tipo de Programa presente en distintos países latinoamericanos, existen variedad de objetivos y contextos de implementación, mas allá, que se compartan componentes transversales, que superan la realidad de cada país. Ante esto, los dispositivos creados en la década de 1990 correspondieron a instrumentos centrados en toda o en algún aspecto de la tríada clásica del capital humano (educación, salud y alimentación), en cambio, a partir de los inicios del nuevo milenio se han verificado situaciones como la articulación de los PTC en redes de protección más amplias y la agregación de una mayor diversidad de sectores (por ejemplo; empleo, capacitación para el trabajo, seguridad social, dinámica familiar, etc.) a los componentes originales de capital humano (Villatoro, Op. Cit).

Ahora bien, centrándonos en el caso chileno, destacamos que la principal iniciativa de la política social que incluye transferencias condicionadas, es el Sistema Chile Solidario, creado en 2001 y dirigido a familias y personas en situación de extrema pobreza, cuyo principal objetivo es promover su incorporación a las redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida de modo que superen tal condición (Silva, 2006).

El sistema selecciona a familias de extrema pobreza en base a la información de la Ficha de Protección Social (1), que aplican en los municipios, a partir de ahí los convoca a participar y, si las familias aceptan integrarse al sistema (2), se incorporan al Programa Puente, ejecutado por el Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS, y los Municipios. Además este programa brinda apoyo psicosocial a través de un profesional que acompaña a la familia mientras permanece en el sistema.

Es importante destacar que este acompañamiento se realiza a través de visitas domiciliarias, cuyas sesiones permiten proyectar una “relación uno a

uno” entre el programa y los beneficiarios. Esta relación se enmarca como el principio básico para la corresponsabilidad que fundamenta los Programas de Transferencia Condicionada. A la par, las familias reciben un Aporte Solidario, bono, de monto decreciente en el tiempo, el cual es entregado a las mujeres (3) jefas del hogar y/o la pareja del jefe de Familia (Puentes, 2009: 2-3).

Una cuestión crítica para alcanzar los objetivos de los PTC, es la existencia de una propuesta sectorial suficiente. Algunos países han dispuesto subsidios a la oferta, para asegurar una respuesta institucional suficiente ante el potencial incremento de la demanda por servicios, es ante esto, que para el caso chileno se estable un sistema de coordinación de la oferta pública para hacer coincidir varias prestaciones en las mismas personas y de manera simultánea (Villatoro, Op. Cit).

El sistema garantiza el cumplimiento de 53 prestaciones sociales, en seis ámbitos de derecho: salud, educación, vivienda, trabajo, ciudadanía y cultura, agregando otros apoyos como el bono de protección familiar que es una transferencia monetaria directa, durante 60 meses y en cuotas decrecientes. Se destaca que para apoyar a quienes no pueden generar sus ingresos de manera autónoma, se implementa una transferencia monetaria para apoyar situaciones de vulnerabilidad extrema o habilitar participación de las estructuras de oportunidades (Silva, Op. Cit).

En resumen se puede plantear que Sistema Chile Solidario esta compuesto por: a) identificación de las familias y personas en situación de extrema pobreza, b) firma del término de compromiso de participación, c) apoyo psicosocial (6 meses) y bono de protección (4), d) fase de seguimiento en el sistema (36 meses) y, e) bono de egreso y /o salida.

Chile al igual que Argentina, ha implementado estos Programas de Transferencia con un alto componente de descentralización, dándole así un rol significativo a los poderes locales, entiéndase para el caso chileno, los Municipios, destacándose el hecho, que a pesar de estos avances existen problemas de coordinación entre las instituciones implicadas a nivel local. Cuentan que para el caso chileno, se intentó alinear la oferta en los diferentes sectores y niveles para responder a la nueva demanda, mediante convenios entre MIDEPLAN y las entidades sectoriales y locales.

En el nivel central, se crearon normas para garantizar el aterrizaje de los convenios en los niveles regionales y locales. Las entidades regionales coordinaron la instalación de las nuevas normativas, mientras que los municipios debieron coordinar y canalizar la demanda de las familias hacia la oferta local.

La implantación del programa provocó tensiones entre y dentro de los sectores y niveles de gobierno, las cuales se derivaron de diferencias culturales, de conflictos por el uso de recursos, de la percepción de los actores locales de interferencias en el campo municipal y de los intentos de algunos municipios por instrumentalizar políticamente al programa.

Este conflicto, es corroborado por los autores a través del estudio de la percepción que tienen los apoyos familiares sobre la oferta local: dos tercios creen que no hay colaboración de las organizaciones locales y un 58% opina que no existe interés en el éxito de la intervención de parte de los servicios públicos (Villatoro, Op. cit).

Sobre la base de que la experiencia Chile desde el año 2000 a la fecha, implica una opción por los PTC, focalizando selectivamente en grupos de familias pobres, acorde a las lógicas de medición de línea de la pobreza, es que se reconocen dos ejes de intervención familiar: Uno generado por el enfoque de activos frente a vulnerabilidades y el otro que plantea la

movilización de activos como una forma de problematizar la condición de Familia y, definir las estrategias de transferencias subsidiarias y a la vez la sinergia a producir sobre las dinámicas y comportamientos esperados sobre los integrantes de los grupos familiares.

El primer aspecto, centra su análisis desde la toma decisional, como la característica de lo familiar, entendiendo la coordinación interna respecto de las decisiones y el poder desde el género y la autoridad intergeneracionalmente constituida. Además las necesidades que se definen como propicias del colectivo Familia y de los individuos integrantes como también la confianza apostada en el involucramiento y la demanda frente a actores de la comunidad para involucrarse o bien retractarse de su aporte en el abordaje de los problemas familiares.

En segundo lugar, el foco decisional externo, situado en el agente político, que redistribuye o invierte recursos acorde a planteamientos técnicos y políticos agendados, a partir de un posicionamiento frente a las estructuras, funciones, ciclos y necesidades especiales de focalización que involucran un objetivo distributivo y portador de derechos, frente a la interrupción permanente de los circuitos intergeneracionales de dependencia y de pobreza.

Esto lleva a una acción proteccional, en el marco de transformaciones de la estructuras, valores y prácticas sociales, como la promoción a partir de escenarios deseables en que la Familia articula políticas, pero bajo un orden fundado en la noción de ciudadano consumidor y a la vez portador de derechos, transfiriendo de manera compartida las tareas de proporcionar servicios sociales para el apoyo y empoderamiento ciudadano y una alianza mercado-estado y sociedad civil, pero en los requerimientos y metas país frente a la pobreza (Corvalán, Op. Cit).

Esto genera una lógica de acción y reacción, frente a las que se instala la dimensión temporal, permitiendo hablar del largo y corto plazo, desde lo que la emergencia es prioritaria en las transformaciones y acciones a desarrollar (Silva, Op. Cit).

Se elaboran estrategias de afrontamiento y adaptación, la primera para enfrentar los cambios coyunturales y cotidianos de la vida familiar y la otra permanente de cara a la inseguridad objetiva, generada por el entorno. La adaptación busca modifica las conductas para asumir el problema de manera permanente.

4.2 Los Gobiernos de Ricardo Lagos y Michel Bachelet: una mirada