CHAPTER 3: RESEARCH MANUSCRIPT
3.2 MATERIALS AND METHODS
El punto de inflexión y de duda del rol de la participación ciudadana en el Sistema, se relaciona con los criterios de ponderación de la autoridad ambiental para la valoración de las observaciones políticas, técnicas y jurídicas que realice la ciudadanía respecto de los proyectos o actividades.
Incluso en el caso norteamericano, como lo reconoce el propio ROSA, el tema de la participación en el Sistema de Evaluación Ambiental tanto de la ciudadanía como también de otras Agencias informantes, “desde una perspectiva cualitativa no deja de constatarse cierta desconfianza al respecto, de la verdadera consideración que aquellas sugerencias reciben en la evaluación definitiva del proyecto”131.
La omisión de un punto de equilibrio adecuado en la gestión participativa del Sistema por parte de la autoridad ambiental132, trae necesariamente como consecuencia el
130 Ver, EDUARDO ASTORGA J. “Mecanismos Jurídicos para la Resolución de Conflictos
Ambientales”, Publicaciones Fundación Friedrich Ebert, 1995, Santiago, Chile.
131 Ver, JUAN ROSA, Régimen Jurídico...,op. cit., pág. 77.
132 Como lo señala JUAN ROSA, al citar a CHARBONNEAU, el cual afirma refiriéndose al modelo
descrédito del mecanismo y por tanto su deslegitimación social, convirtiéndolo en un instrumento inútil para uno de sus fines esenciales, esto es la concertación de los actores en materia ambiental.
Intentando precisar lo que afirma MARTÍN RETORTILLO133, sin perjuicio de que la participación orgánica no suponga una “interferencia en las competencias de los órganos legítimamente constituidos”, la participación en términos generales se expresa en ámbitos que están fuera de los límites normativos, dentro del margen de discrecionalidad de la autoridad. Este es precisamente su valor y eficacia, más que la intervención dentro de órganos consultivos auxiliares.
La participación ciudadana más que un tema monopolizado por los movimientos ambientalistas “realistas verdes” o “fundamentalistas”134, se manifiesta en el Sistema
de Evaluación, tanto como un medio, en la medida que posibilita en definitiva “mejorar” las condiciones ambientales de los proyectos, como también constituye un fin, ya que una de las funciones cotidianas del Sistema es la de interpelar a la ciudadanía respecto de la calidad ambiental del entorno en el cual le corresponde habitar135.
A diferencia de lo que plantea KRÄMER136, la exacta ubicación de las organizaciones no gubernamentales, en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, no es precisamente en una alianza natural con la Administración, sino más bien en un rol de intermediación política y técnica tanto con el titular del proyecto como con la autoridad ambiental.
cambiado prácticamente nada” y la inversa así como en otros modelos, este mecanismo sólo ha servido para la “legitimación de las autoritarias prácticas de la democracia francesa”, Régimen Jurídico....op.
cit. pág. 110.
133 LORENZO MARTÍN-RETORTILLO, citado por JUAN ROSA M. Régimen Jurídico..., op. cit.,
pág. 265.
134 RAMÓN MARTÍN MATEO, Tratado..., op. cit., pág. 157.
135 Sobre el tema de la participación se recomienda ver, EDUARDO ASTORGA J., “Derechos
Humanos y Medio Ambiente”, en JOSÉ AYLWIN O. (Editor) Derechos Humanos, Desafíos para un
Nuevo Contexto., Comisión Chilena de Derechos Humanos, 1992, pág. 221 y sgte.. RAÚL LOZANO
FLORES, “El Derecho Humano al Medio Ambiente”, en Derecho y Medio Ambiente, libro publicado por Corporación “Penca de Sabila”, FESCOL y CEREC, Bogotá, Colombia, 1992, pág. 83 y sgte. RICARDO ZELEDON, HUGO ALFONSO MUÑOZ, RODRIGO GUTIERREZ, “El Derecho a un Ambiente Sano y Ecológicamente Equilibrado como un Derecho Humano”, en I Congreso Nacional
de Derecho Ambiental , UICN, 1992, San José de Costa Rica, pág. 31 y sgtes.
136 L. KRÄMER, “La Directive 90/313/CEE sur l´accés á l´information en matiére d´environnement”,
En el caso chileno, la legitimación para la defensa de los intereses difusos137, se verifica sin necesidad de forzamiento alguno138, tanto a nivel constitucional con el Recurso de Protección, como a nivel legal con la Ley 19.300, la que establece básicamente dos nuevas instituciones vinculadas con su cobertura y ejercicio concreto: la acción ambiental en virtud de la cual se dota a los municipios de una función participativa específica y novedosa; y las observaciones al Estudio de Impacto, las que pueden ser formuladas por organizaciones comunitarias con personalidad jurídica, esto es personas jurídicas sin fines de lucro139.
Cabe en este punto hacer presente que a diferencia del modelo español140, de verificarse el recurso de reclamación administrativa por parte de la ciudadanía o sus organizaciones, este recurso no suspende los efectos de la resolución recurrida, lo cual y a diferencia del Recurso de Protección, imposibilita la solicitud de una orden
de no innovar mientras no se resuelva el procedimiento en cuestión141.
Sobre el tema cabría puntualizar que en el modelo chileno el gran origen de los “conflictos ambientales”, surge de la falta de una Política Nacional Ambiental diseñada y coherente, que brinde el sustento o soporte básico a la toma de decisiones por parte del Estado. De esta falencia surge el requerimiento al SEIA, a efecto de que brinde las definiciones políticas necesarias en los casos en conflicto, para lo cual evidentemente resulta absolutamente ineficaz, dada su propia naturaleza, finalidad y características.
En efecto, el SEIA tal como se ha señalado, no es el instrumento idóneo para el diseño de políticas. Más bien las presupone y requiere para su adecuado
137 Los cuales son calificados en forma insuperable por ALMAGRO, como “aquellos que a la vez son
ajenos y propios pero siempre comunes”, citado por JUAN ROSA, quien le da un afinamiento muy comprensible al tema en Régimen Jurídico..., op. cit.,pág. 303 y sgtes.
138 Como indica JUAN ROSA, para el sistema jurídico español, “puede afirmarse que sólo forzando el
vigente ordenamiento jurídico, puede admitirse la existencia de una legitimación ambiental colectiva”.
139 Tales como organizaciones comunitarias territoriales y funcionales, sindicatos, cooperativas,
asociaciones, corporaciones, fundaciones, e incluso partidos políticos.
140 Ver JUAN ROSA M., Régimen Jurídico..., op. cit. pág. 310, quien menciona del criterio formal de
la ‘imposibilidad de ejecución del acto por la Administración, mientras se tramita un expediente de suspensión’.
funcionamiento, así como de la legislación sectorial, capaz de regular la mayor parte del universo de las actividades económicas del país.
Sobre la participación a nivel latinoamericano, cabe destacarse el caso de Brasil, en el cual la propia Constitución establece que para asegurar la efectividad del derecho referido en este artículo (sobre el derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado, bien de uso común del pueblo y esencial para la calidad de vida), incumbe al Poder Público exigir la realización de un estudio previo de impacto ambiental para la instalación de obras y la realización de actividades potencialmente causantes de significativa degradación del medio ambiente142. Este modelo, vastamente regulado por normativa federales y estaduales, no concluye con la resolución definitiva sobre el proyecto o actividad, sino que tiene por finalidad “principalmente orientar la decisión de la Administración Pública”143.
Así mismo, del modelo colombiano, corresponde destacar, que sin perjuicio de sus limitados mecanismos de participación al interior del Sistema de Evaluación, la Constitución reconoce las acciones populares como un mecanismo de protección de los derechos e intereses colectivos, entre los cuales se destacan los relacionados con el medio ambiente144. Estas acciones posesorias especiales, existentes en el Código Civil (al igual que el chileno) desde que Andrés Bello lo escribiera, han sido ejercidas con grandes resultados145. Mediante el ejercicio de estas acciones “cualquier persona perteneciente a un grupo de la comunidad está legitimado para defender al grupo afectado por unos hechos o conductas comunes, con lo cual simultáneamente protege su propio interés, obteniendo en ciertos casos el beneficio adicional de la recompensa que en determinados eventos ofrece la ley146.
142 N° 6
143 PAULO AFFONSO LEME MACHADO, Direito Ambiental...., op. cit. pág. 155 y sgtes.
144 Experiencia que contradice lo afirmado por Juan Rosa al tratar el tema de la acción popular. En
efecto esta acción al igual que otras tales como la denuncia de obra ruinosa, es realmente efectiva cuando se le incorpora la institución de la recompensa, si se piensa que su ejercicio se realizará fundamentalmente por las organizaciones no gubernamentales y no por el público en general.
145 Tal es el caso de la experiencia de FUNDEPUBLICO (Colombia).
146 GERMÁN SARMIENTO, “Las Acciones Populares y la Defensa del Medio Ambiente”, en
Derecho y Medio Ambiente, Corporación Ecológica y Cultural “Penca de Sabila”, FESCOL y CEREC,
En definitiva y como queda demostrado en la práctica, el tema de la participación ciudadana además de vincularse a posiciones de “principios”, sobre el cuestionamiento de los modelos de desarrollo, deja en evidencia que el asunto de fondo es el de las compensaciones. La propia Umweltverträglichkeitsprüfunggezetz (UVPG) alemana en su artículo 6º (2) Nº 3 establece dentro de los contenidos mínimos del Estudio, la descripción entre otras de las medidas encaminadas a compensar, “dentro de lo posible, los efectos ambientales significativamente adversos, así como las medidas alternativas en el caso de que el impacto producido por la intervención en el medio no sea compensable, aun siendo esta prioritaria”. En el Sistema alemán, en términos generales, como señala JUAN ROSA, la participación activa sólo se otorga a los “afectados”, sin perjuicio de la información pública, concebida más bien como una información “pasiva”147, que, como reconoce el propio REHBINDER148, genera “una gran insatisfacción respecto al actual estado
de la participación pública en los procedimientos ambientales”, ya que detrás de este modelo “se dibuja un verdadero obstáculo a la tutela de los intereses colectivos ambientales”149.
III.9.2.El rol de los municipios en el ámbito del Sistema de Evaluación de