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1. obsérvese que las actividades de un sistema y las del Plan (mediante el que se pretende acabar de implantar aquél) pueden coexistir. Por ejemplo, pue- den estar desarrollándose actividades para la integración de la prevención en una determinada unidad (las cuales forman parte del Plan) mientras que otras unidades (en las que la prevención ya está integrada) y el propio servicio de prevención desarrollan sus actividades “normales” (actividades del sistema) en la forma establecida.
LPRL, queda claro que el Plan es un medio o herramienta para conseguir la integración de la prevención, es decir, para establecer un “sistema de prevención” que se configure como un subsistema dentro del sistema general de gestión de la empresa. Por otra parte, la integración tampoco es un fin en sí misma, sino un medio para facilitar una prevención eficaz, imposible de desarrollar exitosamente en una empresa o en cualquier nivel jerárquico de la misma en que se actúe considerando que la prevención es algo íntegramente delegable o subcontratable.
• La “prevención” no es algo voluntario, como ocurre, por ejemplo, con la “calidad”. La política en materia de prevención y, en particular, los objetivos fundamentales en dicha materia y los principios que deben orientar la acción preventiva vienen establecidos en la LPRL y, especialmente, en sus artículos 14 y 15. Por ello, lo que debe hacer el empresario en relación con la política de prevención es asumirla, divulgarla en el seno de la empresa, para conocimiento general de sus objetivos y principios y del compromiso empresarial respecto a los mismos, y velar para su correcta aplicación
• La integración de la prevención en el sistema de gestión de la empresa comporta un conjunto de medidas que afectan, en mayor o menor grado, a toda su estructura organizativa. es lógico que el Plan -mediante el que se pretenden implantar dichas medidas- deba ser aprobado por la dirección de la empresa y asumido por los
diferentes niveles jerárquicos de la misma. en definitiva, lo que se pretende es que la estructura organizativa conozca y asuma la integración desde el momento en que ésta se planifica. es más, puesto que lo que se pretende mediante el Plan es que las distintas unidades del sistema general de gestión jueguen un papel activo en materia de prevención (es decir, “integren la prevención”), resulta obvia la necesidad de promover la participación de dichas unidades a la hora de establecer el papel preventivo que tendrán que desempeñar. Un Plan no puede ser un simple documento elaborado autónomamente por el servicio de prevención y aprobado por el empresario.
La definición del papel preventivo que deben tener las principales unidades del sistema de gestión de la empresa es la parte más importante del Plan y debería ser resultado
de la colaboración entre dichas unidades y el servicio de prevención. esta cuestión ya ha sido ampliamente tratada en apartados anteriores de esta guía.
• El Plan debe ser “conocido por todos los trabajadores”. al respecto, debe recordarse que los representantes de los trabajadores ya deben conocer el Plan, puesto que tienen que haber sido previamente consultados (artículo 1.2 del Reglamento) y, una vez implantado, tienen libre acceso al mismo (artículo 2.2). Por ello, puede ser conveniente que el empresario acuerde con dichos representantes el cauce y la forma de cumplir esa obligación (la de ponerlo en conocimiento de todos los trabajadores), al menos en los casos en los que puedan presentarse ciertas “dificultades logísticas” para hacerlo (por el tamaño de la empresa, el volumen del Plan o cualquier otra circunstancia).
• En esencia, documentar un Plan es describir el Sistema ya implantado y/o que se pretende implantar incluyendo también, en este último caso, las acciones previstas a tal efecto. dichas acciones pueden incluirse en esta documentación (sobre el Plan) o en la correspondiente a la planificación general de la prevención, que englobaría así también las actividades que se contempla realizar para integrar la prevención1. si una empresa dispone ya
de un sistema de prevención eficaz es que ha finalizado con éxito el Plan de prevención mediante el cual se ha implantado. en este supuesto, carece de sentido interesarse por las actividades que, en su día, incluía el Plan. Lo que importa son los resultados del Plan, es decir, el sistema. en tales casos, la documentación del Plan coincide esencialmente con la documentación del sistema. • En cualquier centro de trabajo de una empresa, toda la documentación del Plan que afecte al mismo debe ser inmediatamente accesible y estar a disposición de las autoridades y representantes indicados. en una empresa que tenga múltiples centros de trabajo (que pueden estar repartidos entre diferentes comunidades autónomas) resulta innecesario que en un determinado centro se disponga de documentación que no le afecte o concierna (por ejemplo, sobre los procesos que se desarrollan en otros centros de trabajo).
el Plan de prevención de riesgos laborales debe ser aprobado por la dirección de la empresa, asumido por toda su estructura organizativa, en particular por todos sus niveles jerárquicos, y conocido por todos sus trabajadores.
2. el Plan de prevención de riesgos laborales habrá
de reflejarse en un documento que se conservará a disposición de la autoridad laboral, de las autoridades sanitarias y de los representantes de los trabajadores, e incluirá, con la amplitud adecuada a la dimensión y características de la empresa, los siguientes elementos:
• Parece claro que, con la matización relativa a la amplitud de la documentación (“adecuada a la dimensión y características de la empresa”), se busca evitar la proliferación de documentación superflua. Resulta obvio que en el caso, por ejemplo, de una pequeña mercería, no es necesario detallar la “organización de la producción” (véanse los comentarios al punto c de este apartado).
Para poder diseñar un sistema de prevención es necesario conocer previamente cuáles serán las actividades que el sistema deberá gestionar y, por tanto, los riesgos que las motivan. ello no quiere decir que sea necesario realizar una completa evaluación (inicial) de riesgos y la correspondiente planificación de la prevención. bastará tener una idea sobre el tipo y volumen de las actividades preventivas especializadas a realizar y, sobre todo, del tipo y organización de las actividades “productivas” en las que la prevención deberá integrarse. Para esto último será preciso conocer:
• En primer lugar, los datos generales sobre la empresa a los que se refiere este punto: la actividad productiva, el número de trabajadores y su eventual distribución en distintos centros de trabajo, así como cualquier otra característica de los trabajadores o de sus condiciones de trabajo o contratación, con relevancia en prevención. es evidente que el diseño del sistema de prevención de una empresa puede verse influido, por ejemplo, por su mayor o menor dispersión o por el hecho de que muchos de sus trabajadores sean temporales o procedan de eTT. éste es el tipo de “información relevante” a que se refiere este punto. • A continuación, una vez que se disponga de estos “datos generales”, deberá buscarse información sobre los aspectos esenciales de la estructura organizativa de la empresa y de la organización de la producción (en las que deberá integrarse la prevención) a los que se refieren los dos puntos siguientes
anteriormente se ha mencionado que, en aplicación del principio de integración, la estructura del sistema de
prevención debe coincidir, básicamente, con la estructura organizativa de la empresa (véase el punto 5.1 de esta guía). Por tanto, de hecho, lo que se demanda en este apartado es la descripción de la forma en que se ha organizado el propio sistema de prevención, es decir, la forma como se ha integrado la prevención en el sistema general de gestión de la empresa.
Para cada una de las principales unidades (departamentos, centros o “líneas organizativas”) que componen la estructura organizativa de la empresa deben indicarse, en el marco de sus funciones generales, sus funciones específicas en materia de gestión de la prevención y sus relaciones en dicha materia con otras unidades y, muy en especial, con el servicio de prevención. esta información puede organizarse “por unidad” y/o “por actividad”, indicándose, en este último caso, en el procedimiento de ejecución de la actividad, el papel de las unidades intervinientes (incluido, en su caso, el servicio de prevención) y sus interrelaciones.
debe tenerse en cuenta que son las relaciones existentes entre el servicio de prevención y las distintas unidades del sistema general de gestión de la empresa las que a menudo muestran el grado de integración de la prevención en las mismas. en cualquier caso, resulta fundamental explicitar estas relaciones ya que, con indeseable frecuencia, el problema no radica en que en una
determinada unidad exista un grado de integración más o menos bajo, sino en que ésta ni siquiera comunica al servicio de prevención los sucesos o circunstancias que exigirían su intervención.
• Normalmente, un proceso1 se compone de distintas
actividades (que, a su vez, pueden ser descomponibles en otras) que se ejecutan siguiendo determinados
procedimientos2, escritos o no (en cuyo caso suelen
denominarse prácticas). Los procedimientos que
desarrollan en detalle la forma de realizar un determinado trabajo o tarea suelen denominarse instrucciones o
normas de trabajo. La integración de la prevención en
estas instrucciones o normas resulta fundamental en la medida en la que los trabajos en cuestión puedan tener repercusiones sobre la seguridad o salud de los trabajadores (de los que los realizan o de otros). Por razones obvias, las normas de trabajo deben encontrase
en el lugar de su utilización, sin perjuicio de que
a. La identificación de la empresa, de su actividad
productiva, el número y características de los centros de trabajo y el número de trabajadores y sus características con relevancia en la prevención de riesgos laborales.
b. La estructura organizativa de la empresa,
identificando las funciones y responsabilidades que asume cada uno de sus niveles jerárquicos y los respectivos cauces de comunicación entre ellos, en relación con la prevención de riesgos laborales.
c. La organización de la producción en cuanto a la
identificación de los distintos procesos técnicos y las prácticas y los procedimientos organizativos existentes en la empresa, en relación con la prevención de riesgos laborales.
1. en general se entiende como proceso un conjunto de actividades interrelacionadas con un objetivo propio que se integra en el objetivo y en el marco de actividad general de la empresa.
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pueda acceder rápidamente a las mismas (además del trabajador) otras personas (autoridades o representantes de los trabajadores) que tengan derecho a ello. La modificación de los procedimientos de trabajo existentes, cuando sea necesario, para integrar la prevención en los mismos y la identificación de aquellos que sea preciso elaborar por la peligrosidad del trabajo desarrollado, son tareas esenciales para iniciar el proceso de integración desde la actividad cotidiana, una vez definidas las funciones preventivas de las diferentes unidades de la organización. La responsabilidad de los servicios de prevención y de las unidades directamente encargadas de gestionar una actividad en cuanto a la integración de la prevención en su procedimiento de ejecución, así como la responsabilidad de fomentar y velar para que se produzca dicha integración por parte de las unidades de mayor jerarquía en la estructura de la empresa se tratan ampliamente en los apartados 2, 3 y 4 de la presente guía.
• Por poco complejos que sean los procesos productivos de una empresa, éstos y las principales actividades que los componen suelen estar descritos (documentados) a través de los correspondientes procedimientos. en tal caso, la integración no conlleva la elaboración de nueva documentación: si es necesario modificar un procedimiento para integrar la prevención, la documentación es la misma que ya existía, con los cambios necesarios para reflejar dicha modificación. Por otra parte, pueden existir actividades no descritas documentalmente en las que sea necesario integrar la prevención. en tales casos, puede ser imprescindible formalizar el procedimiento correspondiente cuando así se requiera por la gravedad de los riesgos, el volumen o complejidad de la información manejada o por su uso poco frecuente (es decir, cuando el usuario puede razonablemente necesitar una “ayuda escrita”, aunque sea de forma ocasional)1. Finalmente, en algunos casos la
normativa exige específicamente que la documentación incluya el procedimiento para realizar determinadas actividades preventivas o la referencia al mismo (como en el caso de la evaluación de riesgos o el control de las condiciones de trabajo cuando la importancia de los riesgos lo requiere, por ejemplo).
• En función del tamaño, los riesgos y la complejidad de la organización productiva de la empresa, puede ser conveniente o necesario que el Plan recoja una relación de los diferentes procedimientos de actuación, tanto de los específicos preventivos como de los de trabajo en los que ya se ha integrado la prevención, junto a los que se requiere realizar tal integración y que el propio Plan contempla desarrollar en plazos determinados, para cada
uno de los principales procesos con aspectos preventivos remarcables, en que puede desglosarse la actividad empresarial.
• La organización de los recursos necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas (especializadas) puede realizarse de cuatro posibles formas (o combinación de las mismas), en los términos y con las condiciones especificados en el capítulo iii del Reglamento de los servicios de Prevención:
· asumiéndolas el propio empresario
· desarrollándose a través de una unidad especializada del sistema de prevención (servicio de Prevención propio)
· Realizándose por personal especializado (trabajadores designados) distribuido en una o varias unidades (no especializadas) del sistema
· externalizándose (servicios de prevención ajenos) • Cuando se utiliza un “sistema mixto”, es decir, una combinación de varias de las modalidades anteriores, es necesario indicar claramente qué actividades corresponde realizar a cada una de ellas, teniendo en cuenta que cualquier actividad legalmente exigible debe estar atribuida a una u otra “modalidad”. Para ver si se cumple este principio, en caso de que intervenga un servicio de prevención ajeno, resulta fundamental analizar el contrato o concierto que lo liga a la empresa teniendo en cuenta lo dispuesto al respecto en el artículo 20 del Reglamento de los servicios de Prevención. • Finalmente, la descripción de los órganos de representación de los trabajadores debe hacerse en el marco de lo dispuesto en el capítulo v de la LPRL, particularmente en relación con los delegados de prevención y, en su caso, con el comité de seguridad y salud.
• En relación con la política y objetivos generales, véanse el segundo de los comentarios hechos en este apartado al artículo 2.1. en relación con los objetivos concretos o metas, debe tenerse en cuenta que cualquier meta del Plan debe poderse expresar como “medida prevista para
d. La organización de la prevención en la empresa,
indicando la modalidad preventiva elegida y los órganos de representación existentes.
e. La política, los objetivos y metas que en materia
preventiva pretende alcanzar la empresa, así como los recursos humanos, técnicos, materiales y económicos de los que va a disponer al efecto.
1. en esta línea, véase lo establecido en el artículo 5.2 del Rd 1215/1997 en relación con las circunstancias en las que las instrucciones para el manejo de un equipo deben proporcionarse obligatoriamente por escrito.
mejorar la integración de la prevención”. como ya se ha mencionado anteriormente, el conjunto de estas medidas de integración (metas) puede presentarse de forma separada o incluirse (como medidas a tomar o actividades a realizar) dentro de la planificación general de la prevención. • En relación con los recursos, conviene distinguir tres posibles situaciones:
· en el caso de los servicios de prevención propios (salvo los mancomunados) y de los trabajadores designados, no deberían existir especiales dificultades para su cuantificación: personal (número,
cualificación y dedicación), medios de que disponen, costes, etc.
· en el caso de los servicios de prevención ajenos y de los servicios mancomunados, el dato más directo es el coste del servicio que la empresa necesita y que debe estar indisolublemente ligado a las
características (descripción) del servicio en cuestión, a partir de las cuales pueden estimarse los medios necesarios para poder prestarlo. de hecho, en el caso de los servicios ajenos, dicha estimación debe figurar en el concierto a que se refiere el artículo 20 del RsP. • En el caso de los “recursos integrados”, la estimación de “lo dedicado a prevención” es mucho más problemática e incluso puede ir contra el propio principio de integración. si los directivos, supervisores o trabajadores de una empresa actúan siguiendo directrices o procedimientos en los que la prevención está integrada, carece de sentido calcular qué fracción de estos recursos se dedica aprevención.
sólo en determinados casos (por ejemplo, la puesta a disposición de equipos de protección) puede tener sentido la especificación individualizada del recurso y su coste.
con los términos y definiciones empleados en esta guía, el Plan de prevención “se está aplicando” cuando el sistema de prevención (implantado mediante el Plan) “está actuando”, es decir, está gestionando la prevención siguiendo un proceso cíclico que incluye: 1) la evaluación (periódica u ocasional) de los riesgos, 2) la planificación de la prevención, 3) la ejecución y seguimiento de lo planificado, y 4) el control de cambios, incidentes, daños y oportunidades de mejora. véase, a este respecto, el apartado 5.3 de esta guía.
6.3 RESUMEn
en la siguiente tabla se resume lo expuesto en este apartado 6 en relación con el Plan de prevención. además, en la Figura 1, incluida a continuación, se presenta el “modelo de gestión de la prevención” resultante de la combinación de los conceptos de Plan y sistema de prevención.
3. Los instrumentos esenciales para la gestión y
aplicación del Plan de prevención de riesgos laborales son la evaluación de riesgos y la planificación de la actividad preventiva, que el empresario deberá realizar en la forma que se determina en el artículo 16 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, y en los artículos siguientes de la presente disposición.
• El plan de prevención es la herramienta mediante la que se integra la prevención en el sistema general de
gestión de la empresa (es decir, se implanta el sistema de prevención) y se establece la política de prevención de riesgos laborales (artículo 2.1 del RsP). el sistema es lo que queda constituido y funcionando cuando un Plan se desarrolla satisfactoriamente (el sistema es el resultado del Plan).
• El Plan comienza con la asunción por parte del empresario de los objetivos y principios preventivos establecidos en la LPRL (es decir, de la política de prevención) y se desarrolla en las siguientes fases: 1) Análisis general de las
características de la empresa; 2) Diseño del sistema de prevención, 3) Implantación del sistema y, en su caso, 4)
Revisión y mejora del sistema:
• En la fase de análisis se adquieren datos (por centro de trabajo) sobre los procesos productivos y sus principales riesgos, el número de trabajadores y sus condiciones de trabajo o contratación (con relevancia preventiva), el sistema general de gestión, etc.
• A continuación se diseñan las actuaciones e interrelaciones, en prevención, de las distintas unidades del sistema de gestión (incluido el servicio de prevención).
• Un Sistema sólo puede considerarse que está ya básicamente implantado y puede actuar como tal si cumple determinadas condiciones mínimas (véase el apartado 5.2).
• La necesidad de revisar/mejorar el sistema puede manifestarse al producirse un incidente o daño, al preverse un cambio sustancial o en una auditoría.
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• Un Plan no puede ser un simple documento elaborado autónomamente por el Servicio de prevención y aprobado por el empresario. La consulta y participación tanto de la estructura organizativa (directivos y “mandos”) como
de los trabajadores y sus representantes, sobre la elaboración, puesta en marcha y aplicación del Plan (diseño, implantación y “funcionamiento” del sistema) es condición necesaria para la efectiva integración de la prevención. • La documentación de un Plan debe incluir la descripción del sistema (o parte del mismo) ya implantado y/o que
se quiere implantar y, en este último caso, las acciones previstas a tal efecto.dichas acciones pueden incluirse en esta documentación o en la correspondiente a la planificación de la prevención, que englobaría así tanto las