El indicador utilizado para medir el avance en la ejecución de las inversiones se calcula divi- diendo el gasto realizado (en fase devengado) entre el presupuesto modificado. Este es un indicador de "eficacia del gasto" y mide cuán- to se avanzó en la ejecución de los gastos de inversión presupuestados para el año fiscal. A diciembre del 2007, los gobiernos regionales muestran un avance del gasto de 52% del total presupuestado, mientras que en las institucio- nes del gobierno central el indicador es de 63%. En ambos casos las cifras son menores respec- to a las alcanzadas en el 2006 (56% y 66%, res- pectivamente), con lo cual la tendencia a la baja de este indicador en los gobiernos regionales continúa desde el año 2005 (ver cuadro 3.6). Lo que reflejan estas cifras es que en un con- texto de crecientes recursos presupuestales para inversiones, las instituciones públicas no logran aumentar su capacidad de gasto a un ritmo que revierta esta tendencia. Para mayor deta- lle de la gestión de las inversiones de los go- biernos regionales y del gobierno central ver el Reporte Nacional Descentralizado 14.
Si revisamos la ejecución en términos absolu- tos, vemos que entre el 2006 y el 2007 los go-
biernos regionales incrementaron su gasto de inversión en casi 48% (693 millones de soles) y el gobierno central en apenas 7% (199 millo- nes de soles). Tomando un período más largo, 2004-2007, los gobiernos regionales casi triplicaron su gasto de inversión; en cambio el gobierno central sólo aumentó su gasto en 13%. En suma, la capacidad de gasto de los gobier- nos regionales aumentó de manera sostenida desde el año 2004 contra lo que se temía de su eventual estancamiento: que debido a la presencia de nuevas autoridades regionales el gasto de inversión podía estancarse. Las ci- fras del año 2007 indican que ese dinamismo se mantuvo.
Por otra parte, del grupo de gobiernos regio- nales con mayores recursos para inversiones (superiores a los 200 millones de soles) solo destaca Piura, que ejecutó 76% de su presu- puesto; el resto de gobiernos regionales como Cusco, Áncash, San Martín, Moquegua y Cajamarca gastaron por debajo del promedio nacional (52%). Asimismo, entre los gobiernos regionales con menos presupuesto (entre 150 y 200 millones de soles) destaca Arequipa con 76% de ejecución (la más alta de todos); en cambio los gobiernos regionales de Tacna, Pasco, Junín y Loreto tienen el desempeño más bajo (ver cuadro 3.7).
Cuadro 3.6
Avance en la ejecución de inversiones en gobiernos regionales y gobierno central, 2004-2007
(Millones de soles y porcentajes)
Fuente: MEF.
Elaboración: Vigila Perú.
Gobiernos regionales PIM Ejecución (a) (b) Gobierno central PIM Ejecución (a) (b) 2004 1,047 758 72% 3,611 2,733 76% 2005 1,443 994 69% 4,072 3,141 77% 2006 2,591 1,442 56% 4,411 2,899 66% 2007 4,120 2,134 52% 4,931 3,099 63% Avance ejecucion (b/a) Avance ejecución (b/a) Años
Finalmente, si comparamos el gasto ejecuta- do respecto al PIA, tendremos una idea de cuántos gobiernos regionales alcanzaron a ejecutar al menos el monto que programa- ron a inicios de año. El resultado es que el 70% de los gobiernos regionales ha supera-
do las metas presupuestales de inicio, pero de otro lado hay varios de ellos que teniendo montos grandes no lograron cumplir con la meta que se impusieron en el presupuesto de apertura (es el caso de Cusco, Moquegua, Tacna). Ver cuadro 3.14.
Cuadro 3.7
Avance en la ejecución presupuestal de inversiones de los gobiernos regionales, 2007
(Millones de soles y porcentajes)
Gobierno Regional
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Elaboración: Vigila Perú.
Nota: El PIM ha sido recogido a diciembre del 2007 y la ejecución está en la fase devengado. Las celdas de gris son los proyectos donde el avance es menor respecto al PIM promedio (52%) Las celdas de negro son los proyectos donde el avance respecto al PIA es menor al 100%.
Cusco 160.9 353.3 136.8 85% 39% Ancash 124.1 352.7 131.5 106% 37% San Martín 93.4 283.1 112.9 121% 40% Piura 101.5 236.4 155 153% 66% Moquegua 105.0 203.8 73.8 70% 36% Cajamarca 83.6 200.5 93.2 111% 46% Tacna 120.6 196.9 76.9 64% 39% Pasco 41.7 194.5 68.4 164% 35% Arequipa 79.5 184.3 139.7 176% 76% Lambayeque 113.5 176.3 131.7 116% 75% 150-200 Huancavelica 70.2 173.6 94.2 134% 54% La Libertad 87.2 172 117.5 135% 68% Junín 58.2 168.4 53.6 92% 32% Loreto 94 161.5 81.9 87% 51% Puno 52.6 151.5 92.5 176% 61% Ayacucho 37.1 133.9 115.9 313% 87% Ucayali 45.8 133.1 41 90% 31% Amazonas 41.9 114.3 94.5 226% 83% Lima 31.9 102 33.5 105% 33% Huánuco 31.6 71.7 62.1 197% 87% Tumbes 30.2 66.7 31.2 103% 47% 50-100 MML 34.8 63.2 51.1 147% 81% Callao 38.3 60.8 29.7 78% 49% Apurímac 21.7 60 58 267% 97% Ica 35.3 53.3 25.9 74% 49% Madre de Dios 15.9 52.5 32.5 204% 62% Total general 1,750.5 4,120.1 2,135 122% 52% Avance ejecución respecto al PIA Rango (Millones de soles) PIA Avance ejecución respecto al PIM PIM Ejecución 200-350 100-150 Menor a 50 Mayor a 350
Estudio de caso de la ejecución del canon en inversiones, 2004-2007
Para ilustrar mejor la problemática de la ges- tión de los recursos del canon, presentamos el caso del Gobierno Regional de Cusco, donde el canon financia buena parte de las inversio- nes y ha tenido un fuerte incremento de las transferencias.
Caso Cusco
El Gobierno Regional de Cusco, gracias al ini- cio de la explotación del gas de Camisea (Lote 88), empieza a recibir las transferencias del canon gasífero en junio del 2004, pero recién a partir del 2005 éstas crecen fuertemente y van constituyéndose en la principal fuente que fi-
Algunas iniciativas de reforma de Estado para mejorar la capacidad del gasto
El 2007 se caracterizó porque diversos actores políticos reconocieron que el atraso en la ejecución de las inversiones es un problema que afecta a toda la administración pública. Se tomaron medidas para reorga- nizar, descentralizar y flexibilizar el SNIP, cuyos resultados ya deberían aparecer mediante un aumento en la capacidad de gasto y una mayor cartera de proyectos de inversión con viabilidad en los gobiernos regionales. Ahora las demoras parecen presentarse en la fase de la elaboración del expediente técnico y en el proceso de licitación de la obra (bajo las normas del CONSUCODE).
Por otra parte, debemos saludar que algunos gobiernos regionales (como los de Cajamarca, San Martín, Arequipa y Junín) presentan iniciativas de reforma de la gestión pública para adecuar su organización a los nuevos retos que les impone la descentralización en términos de planificación concertada, gestión de las inversiones y mecanismos de transparencia.
nancia las inversiones. Esta situación se refleja en la participación del canon en el financiamiento de las inversiones, pasando de aportar el 54% en el 2005 al 63% en el 2007 (ver gráfico 3.4).
Las transferencias de canon al Gobierno Re- gional de Cusco crecieron de manera extraor- dinaria en los últimos tres años, pasando de 14 millones de soles en el 2004 a 176 millones de soles en el 2007 (descontado el 20% que co- rresponde a la universidad pública de la re- gión), tal como se puede ver en el cuadro 3.8. Producto de ello, el dinero disponible (transfe- rencias de canon más los saldos de balance del ejercicio anterior) se incrementó durante el período, pasando de 14.7 millones de soles en el 2004 a 283.77 millones de soles en el 2007.
Gráfico 3.4
GR Cusco: Aporte del canon en el PIM - Inversiones, 2005-2007 (Millones de soles y porcentajes)
Fuente: MEF
En el 2004 el gobierno regional plantó un pre- supuesto de apertura de 6.6 millones de soles con recursos del canon, pero tratándose de una administración de gobierno nueva, carente de proyectos con declaración de viabilidad del SNIP y otros factores, sólo llegó a ejecutar 2.1 millones de soles.
Para el 2005 se definió un presupuesto de aper- tura de 30 millones de soles y con las modifica- ciones presupuestales61 se llegó hasta 46 millo-
nes, pero ese año tuvieron dinero disponible por 80 millones de soles. Es claro que el gobier- no regional actuó con cautela al momento de definir su presupuesto anual; aun así sólo pu- dieron ejecutar el 26% de lo que se propusie- ron (12 millones de soles).
Para el 2006, el gobierno regional duplicó el presupuesto de apertura del año anterior, pero luego, con las modificaciones introducidas, lle- gó a 158.9 millones de soles. Ese año dieron un salto importante y con gran esfuerzo lograron ejecutar 61 millones de soles, cifra que quintuplica el monto ejecutado el año anterior pero, aun así, el indicador de avance sólo au- mentó al 39%, insuficiente para remontar el reto que tienen ante sí.
61 Estas modificaciones solo se hacen con el visto bueno del titular del pliego, sin necesidad de autorización del MEF.
Para el 2007, el gobierno regional con nueva autoridad electa incrementó en 50% su presu- puesto de apertura del año anterior, pero lue- go, con las modificaciones introducidas, llegó a 222.66 millones de soles, cifra récord para esta institución habituada a manejar montos menores. Ese año logró ejecutar 84 millones de soles, cifra que incrementó en 36% el monto ejecutado del año anterior.
Respecto a los cinco proyectos más importan- tes en el 2007, podemos señalar lo siguiente: • Dos son proyectos de transporte, uno es de
irrigación, uno de salud y uno de gestión de proyectos (ver cuadro 3.8).
• Sólo tres proyectos cuentan con declaración de viabilidad. El principal proyecto no cuen- ta con código SNIP. Al parecer el principal problema para el atraso en la ejecución de las inversiones no es el SNIP sino las siguien- tes fases: la elaboración del expediente téc- nico y la licitación (ver cuadro 3.9).
• El proyecto Irrigación Sambor ha sido viabilizado el 16 de noviembre del 2006 por un valor de 20.6 millones de soles. Por lo
Cuadro 3.8
GR Cusco: Transferencias, PIM y ejecución de canon, 2004-2007 (Millones de soles)
Fuente: MEF.
Elaboración: Vigila Perú.
*Se ha descontado a las transferencias los montos que el gobierno regional recibe para destinarlos a la Universidad San Antonio Abad del Cusco.
Transferencia de CSCRP en el año (A)* 14.70 64.65 93.10 176.19 Saldos de balance del año anterior (B) 0.00 14.89 68.31 107.58
Dinero disponible (A+B) 14.70 79.54 161.41 283.77
PIA inversiones (presupuesto inicial) 6.59 29.96 59.63 94.91 PIM inversiones (presupuesto modificado) 5.27 46.00 158.93 222.66 Ejecución presupuestal (soles) 2.18 12.14 61.81 84.52
Ejecución presupuestal (%) 41% 26% 39% 38%
tanto es correcto que para el 2006 su avan- ce sea sólo de 11%, aumentado el gasto el 2007 y presentando un avance de 82%. Para el 2007 el canon solo financia el 8% del su PIM (ver cuadro 3.10).
• El proyecto de mejoramiento de la carrete- ra Cusco-Paruro presentó un avance de 26% en el 2006 y de 54% en el 2007. El pro- yecto fue declarado viable en septiembre del
2006 por un monto de 27 millones de soles, luego se elaboró el expediente técnico que se concluyó en el mes de noviembre. La obra empezó a ejecutarse recién en diciembre del 2006, a cargo de la unidad ejecutora Plan Copesco. El tiempo para la declaración de viabilidad de este proyecto tomó en total 15 meses (siete para la viabilidad a nivel de perfil y ocho para la aprobación del estudio de factibilidad). Ver cuadro 3.11.
Cuadro 3.9
Información de los cinco principales proyectos según PIM - 2007
Construcción y mejoramiento de carreteras
Irrigación Sambor 16/11/2006 26220 20,652,795
Gestión de proyectos
Mejoramiento carretera Cusco-Paruro 20/09/2006 16001 27,852,261 Mejoramiento del servicio del departamento
de diagnóstico por imágenes del hospital de apoyo
Fecha de declaratoria de viabilidad
Proyecto Código SNIP Costo del proyecto
en soles
No se encuentra información en el Banco de Proyectos
Fuente: Banco de Proyectos del MEF. Elaboración: Vigila Perú.
No se encuentra información en el Banco de Proyectos
01/08/07 50075 14,017,549
Cuadro 3.10
Información adicional de los seis principales proyectos financiados con canon, 2006-2007
(Millones de soles y porcentajes)
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas. Elaboración: Vigila Perú
Nota: No tiene presupuesto (NP)
000130 Construcción y mejoramiento de carreteras
018058 Irrigación Sambor 000270 Gestión de proyectos
022505 Mejoramiento carretera Cusco- Paruro
055433 Mejoramiento del servicio del departamento de diagnóstico por imágenes del hospital de apoyo
Año 2006 Año 2007 PIM PIM Avance de ejecución Avance de ejecución Total AporteCanon
2.10 50% 39% 25% 53.96 26% 1% 6% 2.65 100% 11% 11% 20.75 8% 82% 34% 35.92 80% 18% 2% 19.90 61% 42% 12% 18.60 95% 26% 22% 17.78 100% 54% 54% N.P N.P N.P N.P 14.02 100% 0% 0%
Total Canon Total AporteCanon Total Canon Cod.
La descripción de este caso nos muestra que el gobierno regional ha mejorado su capacidad de gasto de inversión en forma sustancial. Pero lo avanzado todavía queda corto para el reto que tiene por delante. ¿Puede un gobierno re- gional como este seguir aumentando su capa- cidad de gasto, asegurando al mismo tiempo la calidad de los proyectos y del gasto realiza- do, sin implementar cambios sustantivos en la organización que heredó de los antiguos CTAR? Es la pregunta que surge cuando pen- samos en una región que enfrenta grandes bre- chas en infraestructura vial, agua y saneamien- to, educación, salud, así como una actividad agropecuaria con bajos niveles de productivi- dad, y que tiene la suerte de seguir recibiendo en el futuro ingresos importantes por la explo- tación del gas de Camisea.