Method 1 Participants

1.2.1 Descentralizar para mejor gobernar

Como antes se adelantó, las municipalidades se entienden en la actual Constitución (1993) en clave de ‘descentralización, siguiendo con ello el diseño previsto por su predecesora; de esta manera, las municipalidades son órganos públicos para descentralizar el poder. La propia Constitución se encarga de delinear a la descentralización como “forma de organización democrática” y a la vez como “política permanente del Estado” cuyo propósito fundamental es el “desarrollo integral del país” (artículo 188).

159 _{Diseño que serviría de antecedente para lo que después serían los denominados gobiernos regionales.} 160 _{Título IV: De la estructura del Estado. Capítulo XII: De la descentralización, gobiernos locales y regionales.}

129

Con ello, implícitamente se reconoce que los fines del Estado (artículo 44 de la Constitución) exigen se despliegue parte del poder público a través de organizaciones asentadas en las circunscripciones en que se distribuye la nación (territorios poblados), en particular, las de nivel local: municipalidades provinciales y distritales; con dicho fin se les reconoce cierto margen de autonomía para que hagan factible la citada política de descentralización. El dilema que se impone es cuánta autonomía es suficiente para ello, o, en otros términos, cuál es el punto en el que la autonomía se vuelve perniciosa para el principio de unidad que informa al Estado peruano y a su forma de gobierno161_.

El poder constituyente parece haber cavilado sobre estos dilemas y expresado sus reservas, pues, el texto constitucional cuida de señalar que la descentralización se realiza “por etapas, en forma progresiva y ordenada”, y que será a través de criterios adecuados

que se irán asignando “competencias y transferencia de recursos”,

tal trasvase se producirá del gobierno nacional hacia los gobiernos locales o municipalidades (artículo 188). Es importante que el texto constitucional haya precisado las materias críticas objeto de descentralización (competencias y recursos), pues ello aporta datos más concretos sobre lo que significa descentralizar el poder, en tal sentido, descentralización significa ceder competencias y recursos.

Es pertinente precisar que cuando se habla de circunscripciones se alude a un tema espacial (territorio), base material sobre la que

161 _{Artículo 43 de la Constitución.- Estado democrático de derecho. Forma de Gobierno}

La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible.

Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes.

130

asienta el Estado162_{, y que de las diversas demarcaciones posibles,} la Constitución relievó a las regiones, departamentos, provincias y distritos. A las primeras (regiones y departamentos) las asoció con el nivel de gobierno regional y a las últimas (provincias y distritos) con el gobierno local, cuidando, una vez más, en señalar que tales niveles gubernamentales deberán preservar “la unidad e integridad del Estado y de la Nación” (artículo 189).

1.2.2 Municipalidades: Órganos de gobierno ‘autónomos’

Los preceptos generales abordados en nuestra Constitución en sus primeras formulaciones normativas sobre Descentralización (artículos 188 y 189), encuentran toda su pertinencia y sentido sistémico cuando nuestra norma fundamental desarrolla el estatuto específico de las municipalidades (artículos 194 a 199). La Constitución, además de considerarlas como “órganos de gobierno local”, lo cual implica capacidad de gobierno y decisión, les

reconoce a las municipalidades “autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia” (artículo 194).

Cuando se le piensa a las municipalidades sólo desde su estatuto constitucional específico, sustrayéndola de la política de descentralización de la que forman parte y de los demás principios constitucionales que vinculan a todo el aparato público, se suele poner en duda su sujeción a las políticas públicas del gobierno central, en particular cuando la línea divisoria entre éstas y las competencias municipales ya no es tan clara. De hecho, esta ambigüedad suele ser fuente de frecuentes cuestionamientos entre estos niveles gubernativos (gobierno central vs gobiernos locales)

162 _{Ciertamente es difícil escindir de la idea de Estado a su conformación territorial (croquis), más aún, la entidad}

131

por presuntas invasiones de competencias, los que, activado el proceso pertinente163_{, son resueltos por el Tribunal Constitucional.}

La autonomía municipal entendida en términos de ‘reducto de poder’ distorsiona los fines para los que fue instituida constitucionalmente y torna infructuoso el proceso de descentralización del que es parte (artículo 188). Descentralización no implica puja por el poder, sino más bien coordinación y cooperación entre los estamentos gubernamentales. Las competencias municipales previstas en la Constitución (artículo 195) no importan un feudo intangible del gobierno local, sino un ámbito de actuación propio en el que la coordinación y cooperación con los demás estamentos gubernamentales (regional y nacional) es no sólo aconsejable sino obligatorio (artículo 189).

Como ya se adelantó, la autonomía municipal no sólo es de corte política, sino que también es económica y administrativa. En lo económico, las municipalidades: aprueban su presupuesto (artículo 195 num. 1), administran sus bienes y rentas (artículo 195 num. 3), administran tributos (artículo 195 num. 4), fomentan la competitividad, la inversión y el financiamiento de proyectos (artículo 195 num. 7); entre sus competencias más destacadas.

Es contraproducente plantear que el ejercicio de las competencias económicas antes enunciadas excluya la participación de los demás órganos constitucionales, en particular del gobierno central, pues ello implicaría asumir una auto sostenibilidad económica de las municipalidades inexistente. Para entender ello basta considerar que muchas municipalidades costean su plan de desarrollo local -

163 _{Conforme al artículo 202 inciso 3 de la Constitución, corresponde al TC resolver los conflictos de}

competencia que se susciten entre los órganos constitucionales, o conflictos relacionados con las atribuciones constitucionales.

132

total o parcialmente- con los recursos que reciben del Estado a través del FONCOMUN164 _{y de las partidas presupuestales} específicas165_{, y que el manejo de sus recursos es auditable} (control y supervisión) por la Contraloría General de la República, en el marco de un “sistema de control descentralizado y permanente” (artículo 199).

En el plano de lo administrativo, las Municipalidades: aprueban su organización interna (artículo 195 numeral 1), aprueban el plan de desarrollo local (artículo 195 numeral 2), organizan, reglamentan y administran los servicios públicos a su cargo (artículo 195 numeral 5), planifican el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones (artículo 195 numeral 6); entre las más relevantes.

Merece puntual referencia la competencia municipal de disponer de su organización interna (artículo 195 numeral 1 de la Constitución), competencia que deberá armonizarse con lo que establece la Ley Orgánica que norma la actividad municipal (ley 27972) respeto a los órganos de gobierno de la municipalidad166_{, la gestión municipal, el} régimen laboral de los trabajadores municipales, las normas municipales y los procedimientos administrativos municipales.

Si bien todos esos ámbitos son de auto gestión de las municipalidades, ello no significa que dicha gestión pueda realizarse sin considerar el marco normativo que regula tales materias a nivel nacional, como por ejemplo: el estatuto de la función pública, los regímenes laborales del sector público, las normas generales que regulan los procedimientos administrativos,

164 _{Fondo de Compensación Municipal, cuya asignación es considerada como renta municipal por el artículo}

196 numeral 5 de la Constitución.

165 _{Artículo 196 numeral 6 de la Constitución.} 166 _{Título II de la ley 27972.}

133

entre otros. Lo que implica, una vez más, estrechos niveles de interacción (coordinación y cooperación) entre la gestión municipal y los órganos y normas públicos de alcance nacional. Precisamente, uno de tales ámbitos es el de la realidad laboral de las municipalidades, a la que nos abocaremos a continuación.