En 1960 se firmó el Tratado General de Integración Económica, mediante el cual se estableció el Mercado Común Centroamericano (MCCA). El objetivo era favorecer la industrialización de la subregión en su conjunto, mediante la promoción del comercio intrarregional (Pellandra y Fuentes, 2011).
Cinco décadas después, se observan logros significativos, como la construcción de instituciones subregionales y la profundización de la integración comercial (en 2010, el comercio intrarregional representaba el 28% del comercio total). El Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), constituido en diciembre de 1991, cuenta con 10 secretarías y más de 20 instituciones especializadas en una amplia variedad de temas: política monetaria, política fiscal, medio ambiente, seguridad e integración social, entre otros. En materia de integración comercial se han dado pasos importantes con la firma de acuerdos multilaterales comerciales con los Estados Unidos y la Unión Europea, así como para la conformación de una zona de libre comercio. Es esencial reconocer que el libre movimiento de profesionales y de capital aún no es una realidad en Centroamérica.
La integración comercial enfrenta desafíos en materia de infraestructura física (también llamada hardware) y de marco regulatorio y políticas (también denominado software). El desafío más importante en el software de la integración es la conformación de la Unión Aduanera Centroamericana. Su establecimiento fue uno de los objetivos del tratado firmado en 1960, pero su consolidación ha enfrentado y sigue enfrentando obstáculos. La creación de una unión aduanera requiere la formación de un territorio aduanero común, con libre circulación de bienes, independientemente de su origen, y la aplicación de un arancel externo común. La negociación de acuerdos comerciales bilaterales entre países centroamericanos y terceros países, con programas de desgravación arancelaria propios, impide que en el corto plazo se implemente un arancel externo común.
Un segundo aspecto es la profundización de esfuerzos para facilitar el comercio y fortalecer la libre movilidad de bienes y servicios. Está pendiente una mayor simplificación de procedimientos aduaneros, que en el mediano plazo se esperaría que condujera a una zona de libre tránsito de mercancías (Pellandra y Fuentes, 2011). Es necesario también redefinir el papel de las aduanas intrafronterizas, para lo que se deben fortalecer las aduanas periféricas. Asimismo, es necesario profundizar los esfuerzos para armonizar medidas sanitarias y fitosanitarias, y las normas de origen. Se debe prestar atención especial a los avances en la liberalización del comercio de servicios, que en años recientes ha tenido un gran crecimiento.
Con respecto al hardware, Centroamérica enfrenta el desafío de disminuir los costos de transporte y logística, que inciden de manera significativa en la competitividad de la subregión. El índice de desempeño logístico de comercio internacional, elaborado por el Banco Mundial (Banco Mundial, 2012), ilustra las debilidades de los países de la subregión en la materia. En 2012 el país mejor ubicado fue Guatemala, en el lugar 74 de una lista de 155 países. Las mayores desventajas se encuentran en la facilidad y costo de envío, y en la infraestructura. La baja inversión pública que caracteriza a la subregión ha redundado en un déficit importante de infraestructura para el comercio, en materia de aeropuertos, carreteras y puertos. La coordinación de proyectos es de gran importancia, en particular cuando se trata de grandes inversiones con impacto en la subregión.
En el área específica de políticas de CTI, los primeros esfuerzos se remontan a 1976, cuando se constituyó formalmente la CTCAP. En sus orígenes se consideró necesario contar con un mercado centroamericano de ciencia y tecnología, y tener una acción común en la materia. La estrecha vinculación entre el desarrollo científico y tecnológico y el crecimiento económico llevó a plantear la necesidad de crear un organismo subregional que hiciera posible la formulación de políticas de CTI comunes. En sus primeros años, sus actividades se concentraron en: i) identificar, formular y promover proyectos de desarrollo tecnológico a nivel subregional; ii) coordinar a nivel subregional las actividades nacionales de planificación científica y tecnológica, y iii) formular propuestas de interés generalizado en tópicos que concernían directamente a todos los países (Nájera, 1984).
La CTCAP está actualmente regida por el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA). Su objetivo principal es estimular los vínculos entre las diferentes organizaciones públicas nacionales de ciencia y tecnología. Son miembros de pleno derecho Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. La República Dominicana es un Estado asociado y España y México son observadores, al igual que la provincia china de Taiwán. Entre sus actividades principales están: gestionar la cooperación en ciencia y tecnología que se otorga a la subregión tanto de fuentes bilaterales como multilaterales; identificar, proponer y elaborar proyectos regionales, y conocer y discutir los temas relacionados con ciencia y tecnología relevantes para la subregión47.
Centroamérica cuenta con diversos organismos subregionales que promueven la integración de la subregión en áreas relacionadas de manera directa e indirecta con el desarrollo productivo, científico y tecnológico, muchos de ellos especializados en el sector agroproductivo, que fue objeto de estudio del proyecto de asistencia técnica en que se originó este documento (véase el capítulo III). El Instituto Interamericano de Cooperación para la 47 Véase [en línea] http://www.sica.int/ctcap/.
Agricultura (IICA) brinda cooperación técnica y conocimiento especializado para el desarrollo competitivo y sustentable de la agricultura. El Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP) otorga cooperación técnica para el análisis de los factores determinantes y la atención de la desnutrición. Otro ejemplo es el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC), organismo del SICA que promueve una agricultura sostenible, competitiva y articulada a nivel de la subregión.
A pesar de los avances logrados en la construcción de organizaciones e instituciones, se observa aún poco progreso en la coordinación efectiva de políticas de CTI y la ejecución de actividades subregionales de I+D. Las lecciones que ofrece la experiencia europea son útiles para identificar los retos que enfrenta la integración centroamericana en esta materia:
• La CTI ha ganado espacios en la agenda económica de los países centroamericanos, pero aún no ocupa un lugar central. En consecuencia se destinan pocos recursos financieros y hay escasa continuidad de las políticas. Los bajos ingresos fiscales limitan el espacio de los gobiernos para incrementar el gasto nacional y contribuir a proyectos subregionales. No se cuenta con un presupuesto subregional común para apoyar actividades conjuntas de CTI. • La CTCAP no dispone de un presupuesto operativo, por lo que
depende de los aportes de organismos internacionales para llevar a cabo sus actividades. Esta falta de presupuesto se traduce en insuficiente personal y recursos para ejecutar su plan de trabajo. • Si bien los países centroamericanos comparten fronteras geográficas,
la distancia suele medirse por el tiempo y los costos de traslado entre localidades. La conexión entre los países de la subregión, con la excepción de las capitales de Guatemala y El Salvador, suele hacerse por transporte aéreo comercial y con altos costos. • Los países centroamericanos cuentan con fortalezas en pocos sectores
que puedan ser aprovechadas como base para una mayor integración. Pero las acciones subregionales ofrecen un gran potencial para el desarrollo de capacidades nacionales. Por ello, enfrentan el reto de diseñar instrumentos que permitan crear un círculo virtuoso entre el desarrollo de capacidades nacionales y la integración.
• A pesar del idioma y la cultura compartidos (que son elementos de cercanía relacional), se percibe cierta falta de confianza entre algunos sectores, lo que ha dificultado el proceso de integración centroamericana. El compromiso con un proyecto común y la construcción de acuerdos transnacionales son elementos centrales para el diseño y ejecución de políticas subregionales, ya sea a través de coordinación o centralización.
• La falta de profundidad de la integración económica, es decir, la existencia de barreras para la libre movilidad de bienes y servicios, personas y capital, limita el espacio de integración en actividades de CTI.
• Se observa una débil articulación entre los diferentes organismos subregionales que apoyan la integración productiva, científica y tecnológica de la subregión.
• Es conveniente fortalecer el debate público en Centroamérica sobre la utilidad de incrementar los esfuerzos en materia de CTI, como un imperativo para fortalecer la competitividad y alcanzar mayores niveles de desarrollo económico y social.
Capítulo V
Conclusiones y estrategias para fortalecer la
CTI mediante la integración regional
Ramón Padilla Pérez La ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) han ganado un espacio creciente en los países centroamericanos en la última década. Los gobiernos, la academia y el sector privado las han incorporado gradualmente en sus agendas y las han reconocido como motor fundamental de un crecimiento sostenible y de largo plazo. No obstante, subsisten debilidades significativas que se traducen en una baja actividad innovadora y un escaso incremento de la productividad.
La CTI es un elemento central para un cambio estructural que conduzca a mayor desarrollo económico y social (CEPAL, 2012a). Este cambio estructural, caracterizado por un tránsito hacia actividades y sectores más intensivos en conocimientos tecnológicos y un mayor dinamismo de la productividad, permitiría a las economías centroamericanas crecer a mayores tasas, generar empleos mejor remunerados y apropiarse de mayores ganancias como resultado de su participación en cadenas globales de valor.
El marco conceptual de sistemas de innovación fue usado a lo largo de este libro para evaluar las capacidades en materia de CTI de los países de Centroamérica, así como para identificar oportunidades para su fortalecimiento a través de la integración regional. Si bien este marco fue creado inicialmente para estudiar países avanzados en términos científicos y tecnológicos, es también de gran utilidad para examinar a pequeñas economías en desarrollo,
como las centroamericanas. No obstante, como muestra el análisis empírico de los sistemas de innovación (capítulos II y III), es importante poner especial atención al aprendizaje y a las relaciones dirigidas a intercambiar conocimientos, y no solamente a la creación de nuevas tecnologías.