La división de poderes era una cuestión por todos aceptada, sin embargo este consenso no se dio de la noche a la mañana y tampoco su discusión se generó en una sola línea o siguiendo un único modelo. Como afirma Oreste Cansanello la división de poderes resultó de las transformaciones requeridas por el mundo moderno, como parte del proceso de extensión de
libertades individuales y de cambios radicales en el derecho de propiedad y el proceso político hasta Caseros se destacó por la concentración de poderes83 Específicamente en la justicia, el proceso tendiente a la formación de un poder judicial independiente fue largo y penoso cruzando el umbral del medio siglo.84
Esta concentración tuvo su base en la pervivencia de la Real Ordenanza de Intendentes de 1782, que como ordenamiento político y administrativo del Virreinato del Río de la Plata, prolongó su influencia después de mayo de 1810 en el ámbito nacional y provincial. Las cuatro causas - justicia, hacienda, guerra y gobierno-se ejercían por los nuevos funcionarios, configurando poco a poco las secretarías o ministerios y las modificaciones no alteraron fundamentalmente la estructura hasta 1820 y siguió presente en la organización que intentaron darse las provincias. Los reglamentos y constituciones que se dictaron tenían inspiración ideológica pero fallaban al confrontarse con la realidad, eran reformas parciales cuya teoría superaba los conflictos por resolver y la división de poderes no lograba concluirse.85
Una vez formada la provincia, las reformas republicanas se caracterizaron por su naturaleza bifronte, una parte atada férreamente al pasado y otra en búsqueda de un orden liberal y moderno.86
La solución “inventada” por Rivadavia en 1821 combinaba nociones modernas de representación
política, centralización y división de funciones en los espacios locales, con la tradición hispánica, representada en las jurisdicciones territoriales coloniales, los partidos de campaña y en las atribuciones de los alcaldes de hermandad que se prolongaban en los jueces de paz.87
La división de funciones no logró en varios aspectos superar la letra de la ley y a pesar de reiterados intentos estos funcionarios sumaron atribuciones y competencias que los liberales, según
sus propias palabras, buscaban “descentralizar”. La preocupación por la descentralización había
comenzado antes de 1873 y fue puesta de manifiesto el 9 de octubre de 1867, cuando el poder ejecutivo provincial elevó un proyecto de ley a la Honorable Asamblea General Legislativa, firmado por Nicolás Avellaneda -ministro de gobierno- y Mariano Varela -ministro de hacienda y el gobernador Adolfo Alsina.
El documento partía de la necesidad imperiosa de separar las funciones judiciales de las administrativas que se hallaban resumidas en los jueces de paz y el primer paso era “dar formas regulares a la organización de la Campaña”. En el mensaje del poder ejecutivo a la Asamblea Legislativa, en mayo del mismo año, la urgencia del cambio había sido expresada con firmeza,
asegurando que la campaña tenía una necesidad apremiante que era preciso llenar a todo trance: “su
83 Cansanello, 2003, op. cit., cap. V.
84 Levaggi, Abelardo, “Espíritu del constitucionalismo argentino de la primera mitad del siglo XIX”, en Revista de
Historia del derecho, núm.9, Buenos Aires, Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho, 1981, p.284.
85 Díaz Couselo, 1995, op. cit., p. 233-234. 86 Cansanello, 2003, op. cit., p.67.
reforma administrativa, aunque, hablando con propiedad, más que reformar la Administración, es preciso crearla, porque lo que hoy existe es tan irregular y tan monstruoso, que ni el nombre de
Administración merece”. 88
La propuesta de ley enumeraba los objetivos que debían alcanzarse:
...procurar que el ejercicio de todos los derechos esté sólidamente garantido, que la seguridad individual sea un hecho, que la responsabilidad de los funcionarios pueda hacerse efectiva, que no haya autoridades sin contrapeso, que se de a las Municipalidades elementos de vida propia, para que dejen de ser tributarias, que la acción del Gobierno se haga sentir en ellas más para fiscalizar que para administrar, la uniformidad de un sistema de contabilidad, reglamentación del juicio administrativo para averiguar y castigar los abusos de autoridad. En la presentación del proyecto se sostenía que la división de funciones, sumada a la nueva organización de los tribunales también proyectada, sería la base para aproximar el litigante a su juez. Esta voluntad de descentralizar la administración había quedado de manifiesto en un decreto del mismo Gobierno, que establecía que no se atendería en las oficinas de Gobierno ningún escrito que tuviera por objeto denunciar abusos de los jueces de paz, cuando estos hubieren procedido como funcionarios de la administración de justicia.89
El ministro de gobierno Nicolás Avellaneda dedicó en las Memorias de su Departamento un largo capítulo a la organización de la campaña, abocándose especialmente al poder judicial y al
sistema municipal. Un primer diagnóstico de la situación lo llevó a concluir que “el principio de la
separación y de la independencia respectiva de los poderes públicos sobre el que reposa nuestra
constitución política, no ha penetrado en la campaña…La regla americana que proclama la
necesidad de establecer tantos funcionarios, cuantas son las funciones, para emplear el mayor número en la gestión de los intereses comunes, y para que la autoridad pueda ser grande, siendo el
funcionario pequeño, encuentra igualmente su negación más completa”. 90
La solución radicaba en que el ejecutivo tuviera sus agentes propios, que no fueran los jueces,
para evitar así la arbitrariedad logrando “la aplicación severa e imparcial de la ley, que sólo se opera por el ministerios de la justicia”.91 La administración de justicia debía descentralizarse, aumentando el número de jueces y ampliando sus facultades para lograr el acceso a la justicia, a la que renunciaban muchos habitantes de la campaña por la distancia y los costos.
Pero Avellaneda no se detuvo en el diagnóstico y la posible solución, sino que realizó una dura crítica al poder judicial, cuya organización –en palabras del ministro-era “inadecuada y deficiente. Estaba centrada en la ciudad, distante de trescientos mil habitantes que reclamaban una intervención
88 ROPBA, 1867, Buenos Aires, Imprenta Argentina El Nacional, 1868, p.163.
89Decreto del 2 de Setiembre de 1867, “Sobre quejas o denuncias de abusos de los Jueces de Paz ante el Gobierno”.
ROPBA de 1867, Buenos Aires, Imprenta Argentina de El Nacional, 1868, p.399.
90 Memorias del Departamento de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires 1866-1867. (en adelante Memoria de
Gobierno 1866-1867) Para la afirmación sobre las funciones y el funcionario citó a Kent
inmediata y pronta que les permitiera vivir bajo el amparo de la ley”. El Superior Tribunal era numeroso, y sus miembros –más que los de la Corte Suprema de los Estados Unidos- estaban
“inmóviles en sus asientos, esperando que venga el litigante con su pleito y el delincuente con su
delito desde los confines de la Provincia, para decidir la contienda del uno y la culpabilidad del
otro, con su sentencia justa sin duda, pero tardía, costosa e ineficaz”.92 Después de arrojar el guante al rostro de los magistrados, lo recoge buscando dejar claro que el problema no estaba en su incapacidad sino en el sistema judicial, poniendo como ejemplo al juez americano o inglés que dejaba la sede de sus tribunales para trasladarse allí donde se producía el litigio o el delito.
Estas ideas las concluye en un párrafo que consideramos una oportuna síntesis de la relación entre ciudad y campaña en lo que se refería a la administración de justicia, yendo aún más allá y definiendo lo que consideraba que significaba la justicia y la ley en una sociedad:
Apenas hay una materia que deba preocupar más a nuestros hombres públicos, como la adecuada distribución del Poder Judicial. Acumular sistemáticamente los jueces en la ciudad, para que no abandonen jamás su recinto, es poner fuera de la ley civil a la campaña, sujetando a sus moradores a ser perdurablemente víctimas del desorden, de la injusticia y de la violencia. La centralización administrativa hiere de esterilidad cuanto toca; comprime el desarrollo de las poblaciones, ahoga su iniciativa; pero no introduce al menos en ella la perturbación de los vínculos sociales, que viene fatalmente aparejada con la ausencia del juez y de la ley que sólo tiene vida, cuando éste la aplica y la imprime a las relaciones de los hombres.93
Pero a su entender, aumentar el presupuesto y el número de funcionarios no era suficiente, pues
aún se hallaban “ante los umbrales de la vieja Audiencia” y se conservaban procedimientos
judiciales que eternizaban los litigios manteniendo errores que la ciencia del derecho había superado. Era entonces indispensable aplicar el juicio por jurados, superando al “juez del antiguo régimen” y “el absurdo sistema de las pruebas legales”, que en muchos casos hacían de sus fallos un
acto mecánico y ciego.94 Pedía que se eliminara la necesidad de la firma de un letrado para peticionar ente la justicia y que se diera publicidad a las sentencias para que el juez de los jueces
fuera la opinión pública. Estas eran las reformas que el poder judicial necesitaba pues “si la libertad
es el derecho, la justicia es la garantía y no acierta a vivir sino por su aplicación rápida y eficaz”.95 Ciertamente esta exposición de Avellaneda iba más allá de la justicia de paz y esto se explica en que su reforma local debía insertarse en otro poder judicial y en un espíritu comunal que apenas
existía, para poder “formar pueblos y crear hombres aptos para los fines de la República y para el
gobierno de sí mismos […] Si la educación da al hombre el conocimiento de sus derechos, si la
justicia los garante, el municipio le presenta el primer teatro en que debe ejercitarlos”.96 He aquí las instituciones que la Constitución había impuesto al régimen provincial, donde el ciudadano se
92 Memoria de Gobierno 1866-1867, p. XL. 93 Memoria de Gobierno 1866-1867, p. XLI. 94 Memoria, de Gobierno 1866-1867, p. XLIII. 95 Memoria, de Gobierno 1866-1867, p. XLIV-XLV. 96 Memoria de Gobierno 1866-1867, p. XLVI-XLVII.
vinculaba con la comunidad y que Buenos Aires estaba aún lejos de alcanzar, y que sería imposible con un juez de paz presidente de la municipalidad. Las instituciones políticas debían cimentarse en
una triple base, fundamento de la organización social, que tuvieran por objeto: “…iluminar la
inteligencia del hombre en la Escuela, desenvolver su personalidad en el Municipio, y darle seguridad bajo el amparo de la Justicia”.97
Unos años después, en la Memoria que Antonio Malaver redactó en 1872, insistía en que se debía quitarles a los jueces de paz las municipalidades y toda influencia en los actos electorales, pero había que esperar a que en el pueblo se generalizaran los principios del gobierno propio, para que la elección de los jueces fuera popular, dándole tiempo al municipio para que actuara como escuela donde el pueblo aprendiera conocer sus intereses y sus derechos.
Conclusión
El estudio de la justicia de paz lleva al ejercicio de pensar a la provincia de Buenos Aires como un todo que atraviesa el río Salado y extendiéndose hacia el sur y hacia el oeste. Estas tierras son ocupadas por nueva población, en buena medida inmigrantes, que reclaman seguridad para sus haciendas y sus vidas. Los protagonistas del proceso de formación del Estado provincial concebían ese crecimiento en la dicotomía desierto-civilización y ciudad-campaña, queriendo superarlas en el texto constitucional de 1873, como quedó expresado en las elocuentes palabras de José Manuel Estrada:
...La palabra campaña ha sido suprimida por la Convención Constituyente del vocabulario político de este país. Valdría la pena de haber empleado tres años de trabajo y un puñado de dinero que muchos lloran con las lágrimas de Shylock, sólo por adquirir esta modificación del lenguaje. No lo dudéis. El soplo de un nuevo espíritu borra esa palabra, símbolo de la desigualdad, doloroso emblema de contradicciones atroces y de rivalidades brutales.98
Cierto es que la aspiración de este grupo de intelectuales de eliminar la contradicción ciudad- campaña sólo quedó en borrar la palabra del vocabulario y que aún hoy influye en la organización política provincial, con inmanejables concentraciones urbanas y campos cada vez más despoblados y con graves problemas de comunicación, que Antonio Malaver suponía en los años setenta del siglo XIX que estarían prontamente resueltos.
La organización provincial tenía una profunda diferencia entre los juzgados de paz de la ciudad y de la campaña, con la grave concentración de funciones que se daban en estos últimos, pero que lógicamente no se daría en los barrios de Buenos Aires, dirigidos directamente por el
97Memoria de Gobierno 1866-1867, p. LXXVI. Avellaneda termina el texto reiterando la necesidad de la
descentralización judicial y poniendo como ejemplo para la organización municipal los cuerpos comunales de Bélgica y la Unión Americana.
98 En Obras Completas, tomo X, Buenos Aires, Librería del Colegio, 1904. Citado por Halperín Donghi, Tulio Proyecto
y construcción de una nación (1846-1880), Buenos Aires, Biblioteca del Pensamiento Argentino II, Ariel Historia, 1995.
poder central. Aceptada esta situación, confirmada en el movimiento del juzgado de Exaltación de la Cruz, lo importante es comprender por qué las leyes y decretos que buscaban la descentralización, en muchos casos logrando aplicarse, no podían quebrar esa estructura política, administrativa y judicial que tenían los partidos provinciales, realizando marchas y contramarchas, claramente observables en los intentos de separar la función policial de la función judicial.
Una explicación, que aunque obvia no puede ignorarse, es la dificultad de encontrar hombres capacitados y en los que se pudiera confiar, no porque no existieran sino porque la concepción tutelar de esta elite intelectual les imposibilitaba reconocer talentos por fuera de sus propios círculos. Los hombres de gobierno del siglo XIX resolvían este problema unificando en una persona diversas funciones, pero, y esto es lo más interesante, logrando desdoblar la persona que obedecía a la autoridad correspondiente en cada una de las tareas asignadas.
El juez de paz era juez y respondía al Superior Tribunal; era comisario y obedecía al jefe de policía; era presidente de la municipalidad y daba cuenta al Gobernador; era comandante de campaña bajo las órdenes de la autoridad militar.99 Era una persona pero era varios funcionarios y el Gobierno le exigía que enviara una nota por cada asunto a la oficina correspondiente.100 Como la
excepción confirma la regla, este “desdoblamiento funcional” queda confirmado al comprobar que
el juez de paz no era escribano, expedía un documento que daba cierta garantía pero que no era escritura. Sin dudas, esta superposición de funciones y funcionarios podía darse en hombres con una cultura jurídica que preservaba la posibilidad del control a distancia superponiendo funciones y funcionarios.
La otra explicación es que el Estado de la provincia se estaba formando y si bien a nivel provincial los tres poderes estaban divididos y organizados, todavía no lograba determinarse con claridad el límite de sus competencias y continuamente se originaban conflictos entre ellos buscando establecer quien tenía el poder. Entonces, si a nivel provincial la división de funciones no estaba resuelta, difícil sería que pudiera encontrarse una respuesta a nivel local, donde la ley que lo formó depositaba buena parte de las atribuciones en el juez de paz. A esto se sumaba lo conflictivo de esa figura ambigua de un poder representante de los intereses de su comunidad y brazo territorial del Estado.
La Constitución Provincial de 1873 descentralizó las funciones administrativas a escala local pero sin fuertes debates, tal vez porque otras cuestiones requerían mayor atención y la opinión pública exigía la organización municipal que no podía dilatarse. La preocupación por la justicia de
99 Cuando se organizó el gabinete de la provincia de Buenos Aires fue nombrado ministro de Guerra y Marina Francisco
Fernández de la Cruz, ministerio que se mantuvo (con un cambio de nominación por Guerra y Relaciones Exteriores entre 1828 y 1829) hasta que el 14 de octubre de 1862 resolvieron disolverlo. Entonces se les envío a los jueces de paz una circular redactada el 26 de noviembre de 1862 solicitándoles que se dirigieran al Inspector General de Milicias.
100
Correspondencia recibida en el juzgado de paz de Exaltación de la Cruz entre 1862 y 1874, expediente número de inventario 27, 1866.
paz estaba ligada a dos problemas, uno político y otro que afectaba la organización judicial. Respecto al primero, coincidían en que la división de poderes era la única garantía de libertad y la justicia de paz - tal y como funcionaba- sólo garantizaba centralización administrativa y un gobierno provincial prácticamente sin límites. En cuanto al sistema judicial, un funcionario sin formación profesional, sin sueldo, inestable y con una competencia excesivamente extendida, no podía administrar justicia.
Desde el discurso se coincidía en la necesidad de una justicia independiente y accesible a todos, como garantía de libertad y seguridad individual. La elección popular de los jueces de paz era un tema que ya en la década del sesenta había enunciado Adolfo Alsina y que para los abogados tenía dos aspectos favorables, era garantía de una justicia popular y cercana, a la vez que servía para limitar el poder del Gobierno, al quitarle una atribución por años explotada. También al juez surgido de la elección popular, sin formación jurídica, era posible asignarle una competencia menor que dejara una jurisdicción más amplia a la justicia ordinaria.
En la decisión constitucional no hubo diferencias, pero sería la Legislatura la encargada de dictar la ley orgánica de la Justicia de Paz, y si la elección directa no podía organizarse en ese año el poder ejecutivo nombraría los funcionarios para 1874. Ésta fue la piedra del escándalo que no se resolvió y los jueces de paz nunca fueron elegidos por el pueblo y pasaron doce años hasta que un texto legislativo los definió funcionarios exclusivamente judiciales. 101
101 Constitución de la provincia de Buenos Aires de 1873, artículos 178-183 y Disposición transitoria artículo 227.
Corbetta, Juan Carlos, Textos constitucionales de Buenos Aires, Buenos Aires, Suprema Corte de Justicia, 1984, pp. 115; 128-129. (en adelante Constitución provincial de 1873) El artículo que disponía la elección directa de los jueces de paz era el art. 180, pero por el artículo 227, en el resto de ese año, mientras no estuviera dictada la ley orgánica, el Poder Ejecutivo seguiría nombrando a esos funcionarios para el año 1874. Agreguemos aquí que este artículo incluía la salvedad también de que seguiría funcionando la justicia correccional como hasta el momento, a cargo de los jueces de paz en la campaña, pues en la ciudad la ejercía un juez letrado desde 1857.
Capítulo V
La primera instancia letrada civil, penal, correccional y comercial (1853-1874)
Introducción
Al suprimirse el Cabildo de Buenos Aires en 1820, la justicia ordinaria fue organizada y administrada por cinco jueces letrados, rentados e inamovibles denominados jueces de primera instancia letrados, dos en la Capital y tres en la campaña. Algunos de los pueblos rurales como
“sedes” -región física que interviene como escenario de la acción social, con fronteras que contribuyen a concentrarla y permite fijar las instituciones- alcanzaron una mayor jerarquía institucional como cabecera de los Departamentos Judiciales de campaña o cabecera de partido. El crecimiento económico y demográfico los transformó en espacios de construcción del poder institucional, que no alcanzó para sostener una estructura institucional intermedia; claro ejemplo de ello fue el fracaso de la primera instancia letrada en la campaña bonaerense.1
Durante el régimen de Rosas los nombramientos en la justicia se simplificaron en la práctica, siendo la lealtad a la causa federal, certificada por el gobernador y sus acólitos, el requisito