La acción de amparo es el instituto mediante el cual cualquier persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o de no hacer, fundada en mandato violatorio de derechos y garantías consagrados en la Constitución, peticiona a la jurisdicción, en función constitucional, que la orden sea revocada a petición suya o de cualquier persona a fin de hacer efectiva la tutela del derecho fundamental lesionado.
Se ha debatido mucho, y aún se debate, en la doctrina nacional en tomo a la denominación de este instituto. Se trata del mismo instituto que la doctrina mexicana denomina "juicio de amparo", y la doctrina colombiana "acción de tutela”.
Nuestra acción de amparo pretende, por contenido, la protección de derechos, y una sentencia positiva. En efecto, ampara derechos, derechos de rango constitucional, o fundamentales, si se quiere asimilar una sinonimia por amparar derechos contenidos en la carta fundamental, porque la garantía es el ejercicio mismo de la acción de amparo.
El debate en tomo a la denominación correcta del instituto es por 10 demás técnica y académica, y, por lo tanto, idiomática. Sin embargo, queremos llevar la denominación al máximo de perfeccionismo y que la denominación técnica e idiomática del instituto represente la categoría del derecho cuya tutela se pretende.
La doctrina mexicana parece haber resuelto el problema denominándolo de manera genérica "juicio de amparo"; así mismo, la doctrina colombiana parece haber encontrado solución al debate denominándolo genéricamente "acción de tutela". Para nosotros, es suficiente la denominación de acción de amparo; porque al referimos a la acción (y no recurso) con ello nos referimos, por consecuencia, al ejercicio de un procedimiento autónomo, independiente a cualquier otro proceso preexistente y que, al agregarle el calificativo de amparo, nos ubicamos por derivación del lenguaje técnico y por razones idiomáticas en la denominación de un procedimiento constitucional. Podemos agregarle o complementarle con "Acción de
187 Amparo de Derechos"; pero, ¿acaso no resulta simplemente lógico que lo que se ampara son derechos?
Queriendo perfeccionar aún más la denominación, pudiéramos agregarle o complementarla diciendo" acción de amparo de derechos fundamentales"; pero es que ¿acaso por la simple lógica no se entiende que al hablar de acción de amparo nos referimos a derechos y que al no tratarse de un recurso no nos referimos a derechos ordinarios ni a un medio de impugnación ordinario, sino a derechos constitucionales? ¿Acaso nuestra legislación prevé algún proceso ordinario denominado "acción de amparo"? Para nosotros, y desde la institucionalización de un Derecho Procesal Constitucional en nuestro sistema, el cual tiene una legislación especial que le da autonomía, con una jurisdicción que, si bien no es especial (y que es su mayor defecto) no afecta su autonomía, el debate sobre la denominación del instituto que aquí estudiamos está ya superada. Se trata de la acción de amparo.
Ahora bien, se presenta el problema de que nuestra Constitución vigente, en el segundo párrafo del artículo 54, que es el fundamento constitucional de la acción de amparo en nuestro medio, habla de "Recurso de Amparo de Garantías Constitucionales". Esto también tiene su explicación y es que el amparo fue introducido a nuestro ordenamiento constitucional junto con la acción de inconstitucionalidad en el año de 1941 y se ha mantenido en las siguientes constituciones que nos han regido de manera nominalmente íntegra, y frente a la ausencia de una actualización constitucional de las instituciones de garantías, nuestro texto constitucional no se ha actualizado a la más reciente doctrina constitucional, y el Derecho Procesal Constitucional es la más reciente rama del Derecho Público, y que en nuestro país se consagra en el marco del proceso de revisión del Código Judicial aprobado en 1984, pero que entró a regir ello de abril de 1997, como uno de los aportes del extinto maestro Secundino Torres Gudiño (q.e.p.d.), entonces, Presidente de la Comisión Revisora del Código, y quien había sido alumno del también extinto Niceto Alcalá Zamora y Castillo, en la Universidad Autónoma de México. El maestro Torres Gudiño fue, a nuestro criterio, el primero
188 que en nuestro país inició el estudio y los trabajos de Derecho Procesal Constitucional si bien los enfocó como "defensa procesal de la Constitución"105.
Ahora bien, la incorporación del amparo en nuestro constitucionalismo se debió a la influencia intelectual que el doctor José Dolores Moscote ejerció para que se instauraran en nuestro país las instituciones de garantía. El amparo fue tomado del antecedente mexicano (patria del amparo), y éste, a su vez, lo tomó de la revisión judicial norteamericana.
Es de comentar que el amparo panameño es diferente a las instituciones del derecho comparado que regulan la materia, y es el especial campo de acción el cual sólo se circunscribe a las órdenes de hacer o de no hacer que violen derechos y garantías que la Constitución consagra.
Este instituto tiene como finalidad revocar el acto demandado y restituir el derecho violado y obligar al servidor público o a la institución que expidió la orden impugnada a respetar el derecho amparado.
La norma constitucional que fundamenta la acción de amparo se refiere a que es el medio idóneo para atacar una gran orden de hacer o de no hacer que viole derechos y garantías constitucionales. Esto hace referencia a un mandato que proviene de una autoridad y dirigida a una persona para que se cumpla o se ejecute un acto, actos que menoscaban o desmejoran el goce de algún derecho establecido en la Constitución. Debe tratarse de una orden arbitraria y la orden debe atentar contra los derechos fundamentales de la persona.
No obstante, somos del criterio de que la tarea interpretativa que la Corte Suprema de Justicia y los tribunales en ejercicio de una jurisdicción constitucional difusa o común han aplicado a las decisiones de las acciones de amparos han desnaturalizado el instituto y dejan desprotegidos actos abusivos y arbitrarios de la administración pública, pero que, por razones de exceso de formalismos, nuestros tribunales no especializados en instituciones de garantías se ha dejado al desamparo derechos de rango constitucional, que son afectados por conducta ya administrativa o judicial en afectación de derechos como lo es el silencio o mora administrativa o judicial injustificada por parte del servidor público o la institución encargada de ejecutar determinado acto o expedir determinada orden.
105 Vale como comentario póstumo al maestro Secundino Torres Gudiño, a quien su repentina enfermedad y su
consecuente deceso no le permitieron continuar con sus estudios y ni siquiera terminar su Tratado de Derecho Procesal Penal, del que sólo quedó un índice brevemente desarrollado.
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10.2. REGULACIÓN
El amparo en nuestro sistema aparece, por primera vez, en la Constitución de 1941, Y a partir de esa Constitución no ha desaparecido de los textos constitucionales, ya que las posteriores Constituciones de 1946 y 1972, con sus reformas, la han mantenido con la misma redacción.
Así, nuestra actual Constitución regula este instituto en su artículo 54, que a la letra dice:
Artículo 54: Toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o de no hacer, que viole los derechos y garantías que esta Constitución consagra, tendrá derecho a que la orden sea revocada a petición suya o de cualquier persona.
El recurso de amparo de garantías constitucionales a que este artículo se refiere, se tramitará mediante procedimiento sumario y será de competencia de los tribunales judiciales.
En lo que se refiere al desarrollo legal del procedimiento del amparo, éste fue desarrollado, por primera vez, en la Ley 7 de 6 de febrero de 1941; posteriormente por la Ley 46 de 1956 y en la actualidad por el libro IV de nuestro Código Judicial.
El artículo 2615106 (que antes del Texto Único era el 2606, y fue modificado en virtud del artículo 16 de la Ley 32 de 1999), viene a ser una norma de desarrollo legal nueva si comparamos la actual regulación de esta materia con la anterior, no obstante, guarda dependencia con el texto del artículo 54 constitucional.
Artículo 2615. Toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o de
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190 no hacer, que viole los derechos y garantías que la Constitución consagra, tendrá derecho a que la orden sea revocada a petición suya o de cualquier persona.
La acción de Amparo de Garantías Constitucionales a que se refiere este artículo, se tramitará mediante procedimiento sumario y será competencia de los tribunales judiciales.
Esta acción de amparo de garantías constitucionales puede ejercerse contra toda clase de acto que vulnere o lesione derechos humanos o garantías fundamentales que consagra la Constitución que revistan la forma de una orden de hacer o no hacer, cuando por la gravedad e inminencia del daño que representan requieran de una revocación inmediata.
La acción de amparo de garantías constitucionales podrá interponerse contra decisiones judiciales, con sujeción a las siguientes reglas:
1. La interposición de la demanda de amparo no suspenderá la tramitación del proceso en que se dictó la resolución judicial impugnada o su ejecución, salvo que el tribunal a quien se dirija la demanda considere indispensable suspender la tramitación o ejecución para evitar que el demandante sufra perjuicios graves, evidentes y de difícil reparación;
2. Sólo procederá la acción de amparo cuando se hayan agotado los medios y trámites previstos en la ley para la impugnación de la resolución judicial de que se trate; 3. En atención a lo dispuesto en los artículos 137 y 204 de la Constitución Política, no se admitirá la demanda en un proceso de amparo contra las decisiones jurisdiccionales expedidas por el Tribunal Electoral, la Corte Suprema de Justicia o cualquiera de sus salas.
191 El texto del artículo 2615, conforme fue redactado por el codificador del „87 ha sido objeto de dos reformas que develan una ideología política inconclusa e inestable sobre la naturaleza jurídicas de la acción de amparo de garantías constitucionales en nuestro país; y es que el texto original que corresponde al artículo 2606 hasta la reforma introducida por el artículo 16 de la Ley 32 de 1999, era el siguiente:
“Toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o de no hacer que viole los derechos y garantías que la Constitución consagra, tendrá derecho a que la orden sea revocada a petición suya o de cualquier persona.
La acción, de garantías constitucionales a que se refiere este artículo, se tramitará mediante procedimiento sumario y será competencia de los tribunales judiciales. Esta acción de amparo de garantías constitucionales puede ejercerse contra toda clase de acto que vulnere o lesione los derechos o garantías fundamentales que consagra la Constitución, que revistan la forma de una orden de hacer o de no hacer, cuando por la gravedad e inminencia del daño que representan requieren una revocación inmediata.
La acción de amparo de garantías no procede contra las decisiones jurisdiccionales”.
No obstante, ya antes de la reforma de la Ley 32 de 1999, el artículo 2606 presentaba algunas diferencias con relación al artículo 54 constitucional, y las podemos mencionar así:
1. La norma constitucional denomina al Amparo como" recurso" cuando el texto original del artículo 2606 conforme fue redactado por el codificador del '87 la denomina "acción". Esta situación, que volvemos a referir, se deriva de una desactualización del texto constitucional, ya que el texto de la norma constitucional se ha mantenido así desde la Constitución de 1941 y el actual desarrollo legal es de 1987.
2. Los dos últimos párrafos del artículo 2606, antes de la reforma, introducían elementos nuevos al instituto. En tanto, el tercer párrafo era una aclaración más que nada de los dos primeros. Lo único diferente era la última parte, que decía que
192 "cuando por la gravedad e inminencia del daño que representa requiere una revocación inmediata". Esta expresión dejada sin efecto por la reforma de la Ley 32, en la práctica permitió la más absurda discrecionalidad de los tribunales de amparo, discrecionalidad que no pocas veces produjo injusticias.
3. El contenido del cuarto párrafo del artículo 2606, antes de la reforma, siempre lo entendimos como un exabrupto jurídico, idea introducida ya en los debates parlamentarios que desnaturalizó e hizo inoperante, en gran medida, la acción de amparo; introducción a la que siempre acusamos de ser contraria a los artículos 50 y 204 de la Constitución, el decir que "las decisiones jurisdiccionales no son susceptibles de amparo de garantías constitucionales". Ese enunciado, por lo menos, estancó el desarrollo institucional de la acción de amparo.
4. Aún cuando ya es solo un comentario académico, vale decir que ése párrafo no estuvo contenido en la ley original que aprobó el nuevo Código Judicial, es decir, la Ley 29 de 25 de octubre de 1984, ni en el pliego de reformas de la Ley 18 de 9 de agosto de 1986. Fue introducida en el debate parlamentario. Por eso decimos que se trata de un problema de ideología política inconclusa e inestable que desconoce la naturaleza jurídica de la institución.
5. La norma constitucional que fundamenta el amparo, y que es el artículo 54 de la Constitución vigente, establece que el amparo de garantías constitucionales procede contra las órdenes de hacer o de no hacer de "... cualquier servidor público. .."; mientras que el párrafo final del texto anterior del artículo que comentamos, y que pretendía ser el desarrollo legal, se contradecía con la Constitución, ya que el párrafo de marras no permitía el amparo contra decisiones de los jueces y magistrados, servidores públicos que administran justicia.
La derogada Ley 32 de 1999, que por cierto no fue una ley producto del poder judicial como lo han sido la mayoría, por virtud de su artículo 16 introdujo un elemento de reforma que merece consideración cual es haber establecido que:
Esta Acción de Amparo de Garantías
Constitucionales puede ejercerse contra toda clase de acto que vulnere o lesione derechos humanos o garantías constitucionales que consagra la Constitución Política o los tratados de derechos humanos ratificados por la República de Panamá, que revistan la forma de mandato de obligatorio
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cumplimiento emanado de una autoridad o servidor público
Este es un criterio, que al igual que el derecho a amparar contra decisiones judiciales, ha sido ampliamente debatido en la doctrina nacional y que la jurisprudencia patria siempre fue reacia a asimilar, y que en la práctica aún sigue constituyendo una injustificada denegación de amparo bajo el superfluo argumento de agotar la vía; pero, que no obstante, parece ir encontrando aceptación en la medida que se dan cambios en los detentadores del poder judicial.
Luego, entonces, es una conquista el que hoy la regulación del amparo tienda hacía una simplificación procesal y una real tutela de garantías fundamentales, desenmarañándose del exceso de ritualismo y requisitos de procedibilidad que han impedido su evolución para abrazar la protección de derechos que con frecuencia son vejados bajo formas omisivas de los funcionarios públicos y es que la Acción de Amparo patrio está destinado a extenderse hasta la tutela de los actos omisivos de los funcionarios públicos; porque las omisiones de los funcionarios públicos constituyen una efectiva violación, por lo menos, a la garantía del derecho a invocar justicia.
El concepto de orden de hacer o no hacer, como condición de procedibilidad para la interposición de una Acción de Amparo, ya ha sido superada por la necesidad de la tutela judicial real y efectiva de los derechos fundamentales; por la misma razón que la denominación de “Acción de Amparo de Garantías Constitucionales” ya no abarca toda la materia tutelable, pues deja por fuera de la denominación, por ejemplo, los tratados y convenios internacionales que, aunque podamos decir que están comprendidos en el mal denominado bloque de la constitucionalidad, escapan a la definición; luego, entonces, es mejor la denominación de “Acción de Amparo de Garantías Fundamentales” o, simplemente, “Acción de Amparo de Garantías”.
Siempre hemos sido del criterio de que la única excepción al artículo 54 de la Constitución se encuentra en el artículo 206 de la misma Constitución, cuestión constitucionalmente correcta, ya que la única ley que puede excepcionar un mandato de la Constitución es la Constitución misma. La ley puede reglamentar las normas constituciones, y esto es lo que hace en general el Libro IV del Código Judicial, pero el referido derogado párrafo ya no estaba solamente reglamentando,
194 sino que impropiamente introdujo una excepción al ámbito de aplicación del Amparo de Garantías que la constitución en sus artículos 54 y 206 no contemplaba.
El mismo creador del amparo en el constitucionalismo patrio, José Dolores Moscote, dejó debidamente explicado que “en un principio el amparo en México nació solo contra decisiones de los Órganos Ejecutivo y Legislativo que violasen derechos constitucionales. Pero la evolución de esta institución hizo a los mexicanos extender el amparo a las decisiones del Órgano Judicial, aunque con ciertas consideraciones que la diferencian de las decisiones de los otros órganos del Estado”107
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Nuestra República ahora llega a los cien años de vida independiente, y hoy aún nos mantenemos en el debate político de las causas que impiden una verdadera independencia judicial, ya internas o externas, y el poder político o la mezquindad de los dignatarios del poder, incluso judicial, no han permitido adentrarnos a legislar por una verdadera independencia judicial, y es que es cuestión evidente que existe una absoluta falta de independencia del Poder Judicial, ya que los tribunales y jueces obran, no en pocas ocasiones, y aún en negocios insignificantes, obedeciendo las influencias del poder político o influenciados por los allegados al poder o simplemente obedecen a influencias de superiores en ejecución de conductas que bien podrían tipificarse en el contexto de una criminalidad judicial.
Por ello se evidenciaba una verdadera necesidad que nuestro amparo prospere en negocios judiciales civiles y penales.
Hay quienes han esbozado la peregrina idea de que el amparo contra decisiones judiciales lo naturaliza, pero es que la tradición del constituyente patrio se refirió a ordenes de hacer o de no hacer que dicten funcionarios públicos, a no ser que entendamos que los funcionarios de la administración de justicia no son funcionarios públicos; y ya hoy a fuerza de la necesidad se habla, con razón, de que la Acción de Amparo de Garantías se pueda interponer contra toda clase de actos que vulnere o lesione derechos humanos o garantías fundamentales.
Con razón que por virtud del artículo 16 de la ley 49 de 1999 se vuelve a modificar el texto del artículo 2606, que con el Texto Único del Código Judicial pasa a ser el artículo 2615 y se introduce la declaración legislativa expresa de que la Acción de Amparo de Garantías se puede ejercer contra resoluciones judiciales
107
195 aunque condicionada a criterios de no suspensión del proceso, el oprobioso agotamiento y las excepciones del Tribunal Electoral y la Corte y sus Salas, criterios que, por cierto, no encuentran más razón que en poder.
En efecto, la única explicación que nosotros avizorábamos para que las decisiones judiciales no fueran amparables la hemos fundado en una razón política, y es la ausencia de una Corte o un Tribunal Constitucional, cuya ausencia en nuestro sistema de justicia coloca a los tribunales y jueces de amparo de nuestro