En el campo del derecho administrativo, la delegación es la traslación de un órgano superior a otro inferior del ejercicio de una competencia, aunque el delegante mantiene la titularidad de la misma. La delegación se concreta a través de un acto administrativo y puede ser revocada por el delegante.
A nivel internacional, se ha visto que existe de igual forma que en el Perú, la delegación de facultades para regular mediante normas legales, ciertos puntos de carácter infranacional, pues también existe el Abuso de Poder por parte del Gobierno de turno, como podremos ver a continuación
a. En la legislación Chilena
Se trata sobre de la delegación de facultades por los directores regionales del servicio de impuestos internos41, por la que, se han venido esgrimiendo como fundamento de la inconstitucionalidad de los llamados "tribunales o jueces
41Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol 91, de fecha 18 de enero de 1990, publicado en la Revista de Derecho y
tributarios", representados por los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, a las cuales diversos preceptos del Código Tributario y de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos otorgan facultades para conocer y resolver tanto de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes, como de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias. Como contrapartida, frente a estas observaciones han surgido igualmente las contra-argumentación destinadas a rebatirlas y a demostrar la adecuación de tales preceptos a las normas de la Constitución.
De esta controversia dan testimonio los documentos generados a partir de las reclamaciones interpuestas por los contribuyentes frente a liquidaciones, giros, pagos o resoluciones tributarias que a su juicio, no se han conformado a Derecho, tales como, demandas, informes, intervenciones del Consejo de Defensa del Estado, recursos y sentencias. Como se podrá ver de los siguientes puntos.
La posición contraria al otorgamiento de funciones jurisdiccionales en favor de órganos que integran la Administración del Estado, condena lo que, en su concepto, constituye un factor de distorsión de la estructura orgánico-funcional clásica del Estado, pues al afectar la división o distribución de las funciones púbicas compromete la relación de equilibrio que debe existir entre sus diversas potestades como supuesto dc seguridad jurídica42.
El principio de la división de funciones y su consecuencia lógica, el principio de competencia, aparecen informando todo el ordenamiento jurídico estatal y
configuran pilares de sustentación del Estado de Derecho, pues han sido concebidos como bases del régimen democrático-constitucional para garantizar una protección más efectiva de las libertades y derechos fundamentales.
En forma resumida, podemos afirmar que, el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a una autoridad administrativa como los directores regionales del servicio de impuestos internos. resulta en sí misma cuestionable al trasluz de las consideraciones vertidas en esta investigación y ponen en evidencia la contradicción que significa el establecimiento, por una parte, de todo un capítulo de la Constitución (Capítulo VI) destinado a garantizar la existencia de tribunales que satisfagan una multiplicidad de exigencias orgánico- funcionales corno presupuesto de independencia, imparcialidad e idoneidad técnica en el ejercicio de la función jurisdiccional y, por otra, la creación de tribunales administrativos que funcionan sobre bases orgánicas y funcionales diametralmente opuestas.
Cuanto más cuestionable no habrá de resultar que luego dicha contradicción se radicalice a través del expediente de la delegación de facultades por parte de los Directores Regionales en favor de funcionarios de jerarquía inferior que, en razón de esa dependencia administrativa. se ven privados de los caracteres de independencia e imparcialidad que supone todo juzgamiento racional y justo cuando actúan como tribunales de primera instancia el contribuyente, sujeto pasivo del juzgamiento, se ve privado de una instancia de conocimiento que constitucionalmente debió producirse ante los tribunales ordinarios de justicia. Cuando lo hacen corno tribunales de única
instancia prácticamente se coarta para el administrado su acceso a los tribunales que integran el Poder Judicial.
Nos damos cuenta que también existe un abuso de poder en cuanto a las delegaciones de facultades, hecho que conlleva a una desigualdad de oportunidades y derechos adquiridos.
b. En la legislación Colombiana
En la legislación Colombiana, sucede lo mismo, que con el fin de tener mayor potestad el Ejecutivo a través de su Presidente, le otorgan facultades, y estas son mal utilizadas, como se podrá ver a continuación.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el art. 241, numeral 5, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia, en relación con la demanda de inconstitucionalidad (parcial) que, en uso de su derecho político, presentó la ciudadana Natalia López contra el artículo 43 del Decreto 1295 de 1994, “Por el cual se determina la organización y administración del sistema general de riesgos profesionales”. Considera la actora que la disposición acusada vulnera el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política.
A fin de comprender el problema, se trascribe el siguiente dispositivo legal: Art. 43.- Controversias sobre la incapacidad permanente parcial. Cuando se susciten controversias sobre la declaración, evaluación, revisión o
determinación del grado de la incapacidad permanente parcial, o de su origen, aquéllas serán resueltas por las juntas de calificación de invalidez, para lo cual se seguirá el trámite previsto en los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993, y sus reglamentos.
Los costos que genere el trámite ante las juntas de calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite, conforme al reglamento que expida el Gobierno Nacional. En caso que la decisión sea favorable al trabajador, la entidad administradora de riesgos profesionales deberá reembolsarle las sumas pagadas, reajustadas considerando como factor el interés bancario corriente, certificado para el período correspondiente por la Superintendencia Bancaria, correspondientes al momento en el cual el afiliado efectuó el pago”.
Manifiesta que la norma demandada excede la ley de facultades, que le otorgó al Ejecutivo apenas una autorización de regulación; dice que el precepto está en contra de la disposición habilitante, al modificar lo relativo al pago de los honorarios de las juntas de invalidez, punto no contemplado en las facultades, y que contradice lo estatuido en el art. 42 de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con el cual tales honorarios serán pagados por la entidad de previsión social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante.
Exceso en el uso de facultades extraordinarias. Si la ley ha previsto expresamente algo, no está facultado el Presidente de la República para modificarlo so pretexto de desarrollar la autorización legislativa. Necesidad de someterse a la precisión de la ley de facultades. Inconstitucionalidad del acto que modifica normas legales previas sin facultad expresa
Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corte, como lo fue en el pasado la de la Corte Suprema de Justicia, en sostener que cuando el Presidente de la República es revestido de facultades extraordinarias está doblemente limitado en el tiempo y en la materia, toda vez que la función legislativa no es la suya. Corresponde al Congreso, y cuando éste autoriza al Jefe del Estado para legislar, debe indicar con precisión cuál será el lapso en que le es permitido hacerlo y cuál será específicamente el asunto a él confiado de manera excepcional y taxativa.
La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según los términos del art. 48 de la Constitución, razón por la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma examinada, pretende condicionarse la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad social la evaluación de una incapacidad laboral al pago, poco o mucho, que haga el trabajador accidentado o enfermo por causas de trabajo para sufragar los costos de un organismo creado por el legislador para el efecto. Ese criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el principio de la universalidad.
Por todo ello, el Tribunal Constitucional de Colombia, ha resuelto por declarar como inexequible el artículo 43 del Decreto 1295 de 1994.
Ha sido reiterada la jurisprudencia de esa Corte, como lo fue anteriormente la de la Corte Suprema de Justicia, en sostener que cuando el Presidente de la República es revestido de facultades extraordinarias está doblemente limitado en el tiempo y en la materia, toda vez que la función legislativa no es la suya. Corresponde al Congreso, y cuando éste autoriza al Jefe del Estado para legislar, debe indicar con precisión cuál será el lapso en que le es permitido hacerlo y cuál será específicamente el asunto a él confiado de manera excepcional y taxativa. Cuando el acto presidencial correspondiente se extiende a temas diversos del señalado en la ley de facultades o se expide cuando el término de las mismas ha expirado, el Gobierno invade la órbita constitucional propia del Congreso, en una forma de exceso en el ejercicio de las atribuciones conferidas y por tanto, viola no solamente el art. 150, numeral 10, sino el 113 de la Constitución Política y todo el sistema de distribución de competencias entre las ramas del poder público.
c. En la legislación Española
El tema de la delegación de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo reviste enorme importancia en el ámbito político institucional, pues se vincula estrechamente con la función y atribuciones del Poder Legislativo y con el principio constitucional de la división de poderes, cuyo telos último consiste en la protección de las libertades individuales. En definitiva, el tema es central porque se vincula con el Estado de derecho y, por ende, con la libertad de los particulares y la seguridad jurídica.
La jurisprudencia fue flexibilizando la normativa constitucional mediante su interpretación. En el caso Delfino (1927), la Corte determinó que el Poder Ejecutivo estaba habilitado para reglamentar (establecer una multa) si la ley determinaba los límites dentro de los cuales debía hacerlo. Pero basó dicha facultad en el art. 86, inc. 2, de la CN. El holding del caso fue que “existe una distinción fundamental entre la delegación del poder de hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquella. Lo primero no puede hacerse, lo segundo sí”. Más tarde, el caso Prattico (1960) representó otro hito en materia de delegación. En este, el tribunal convalidó “el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida”. Se pasó, entonces, de la exigencia de no violar parámetros fijos de la ley delegante a no transgredir su política legislativa clara. Esta evolución culmina con el caso Cocchia (1993), por el que la validez constitucional de las facultades reglamentarias del Ejecutivo se reduce a no violentar el bloque de legalidad que conforme un programa de gobierno. Consideramos que el último merece nuestra crítica.
Hablando del caso Cocchia.- El Sindicato de Encargados Apuntadores Marítimos presentó un amparo contra el Estado nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con el objeto de lograr la declaración de inconstitucionalidad del decreto 817/92 que derogaba el convenio colectivo de trabajo 44/89 y el marco legal del trabajo portuario. La norma determinaba nuevas negociaciones con las limitaciones que ella misma establecía en el art.
36, interviniendo irrazonablemente en la actividad que regulaba, competencia exclusiva, por otro lado, del legislador.
La Corte decidió que la norma atacada era constitucional pues reglamentaba un bloque de legalidad, sin apartarse del programa de gobierno establecido por las leyes que conformaban el mencionado bloque43. Resulta interesante destacar que el máximo tribunal citó como precedentes a Delfino y Prattico, aunque, en realidad, no lo eran. Asimismo, no podemos dejar de mencionar que creó una categoría nueva de decretos ejecutivos o reglamentarios, dentro de la cual ubicó al impugnado y, de esta manera, lo justificó constitucionalmente. Desde nuestra óptica, la Corte fuerza la inclusión del decreto 817/92 en la precitada categoría para luego aplicar el estándar de Prattico, más amplio que el de Delfino, aunque a este también lo cita en refuerzo de su postura. Ambos estándares, en Cocchia, se ven totalmente excedidos tanto por los hechos del caso como por el marco jurídico aplicado.
De esta forma se puede demostrar que en otras legislaciones también existe el exceso de poder a través de la delegación de facultades de Legislativo al Ejecutivo.
43Sólo declara la inconstitucionalidad del artículo 36 del decreto cuestionado en su correlación con el artículo 35 inciso K, por derogar