3. Experiment #2
3.3.2 Objective #2: Is a Manipulation of Annual Report Complexity Associated
La reciente reforma de octubre del 2009 por la que se crea la AUHPS ex- presa un viraje en el Sistema de Seguridad Social en general, y de asignaciones familiares, en particular, en términos de su organización administrativa, sus destinatarios, el tipo de benefi cio, las formas de acceso y requisitos de perma- nencia y las fuentes de fi nanciamiento.
En lo que sigue abordaremos cada uno de estos puntos a los efectos de describir el nuevo subcomponente del régimen de ssignaciones familiares, para posteriormente analizar los efectos que hasta el momento tiene en lo que hace a pobreza, indigencia y distribución del ingreso.
De acuerdo con el Decreto 1602/9, la implementación operativa de la AUHPS así como el dictado de la normativa vinculada a ésta, está a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Este organismo, creado por Decreto 2741/91, ha estado a cargo de la administración de los fondos correspondientes a los regímenes nacionales de jubilaciones y pensiones, en relación de dependencia y autónomos, de subsidios y asignaciones familiares. Desde la implementación del Sistema Único de la Seguridad Social, en febrero de 1992, la ANSES también administra los ingresos del Fondo Nacional de
8 Desde 1975 se incluyeron diversas asignaciones con menor nivel de cobertura, escaso impacto
en los ingresos de los benefi ciarios y ninguna incidencia en la distribución del ingreso. En el momento de reorganización del sistema existían 14 tipos distintos de prestaciones, la última inclusión databa de 1989. Fueron eliminadas las prestaciones por educación primaria, media y superior, cónyuge, familia numerosa, complementario de vacaciones, preescolar y menores de 4 años (Rofman y otros, 2001:6-7).
Empleo. Si bien es un ente autónomo, está sujeto a la supervisión de la Comisión Bicameral de Control de los Fondos de la Seguridad Social9.
En lo que respecta a los destinatarios, la AUHPS amplió la cobertura del régimen de asignaciones familiares invocando el principio de “universalidad” al incorporar a los trabajadores desocupados, a los monotributistas sociales10
y a personas que se desempeñan en la economía informal o que perciben un ingreso inferior al salario mínimo vital y móvil. Posteriormente, enmendó esta enumeración a través de la Resolución de ANSES 393/2009, que incluyó a los trabajadores incorporados en el Régimen Especial de Seguridad Social para Empleados del Servicio Doméstico. En virtud de la importancia que más adelante daremos a los debates en este campo, cabe adelantar aquí que la invocación ofi cial del principio de universalidad no es idéntico al que postulan los promotores de políticas de ingreso ciudadano, sostenido en el criterio de
ciudadanía. Antes bien, las categorías identifi cadas como sujetos de derecho
continúan una orientación histórica, atada a la de trabajo, lo que tiende una línea de continuidad en términos de población: así, tal como señalamos más arriba, desde su nacimiento en el primer tercio del siglo XX, los subsidios por maternidad y asignaciones familiares fueron extendiendo la cobertura de ma- nera progresiva en el interior de la categoría de trabajadores asalariados formales. La novedad de la AUHPS radica en la identifi cación de un nuevo sujeto de derecho: el trabajador informal (Lo Vuolo, 2009) y la consecuente ampliación de la cobertura al amplio espectro de los trabajadores no registrados11.
En lo que refi ere a los benefi cios, en el momento de su creación, la AUHPS garantizaba una prestación monetaria no contributiva de $180, igual al monto de la asignación por hijo de los trabajadores en relación de dependencia. En el mes de julio de 2010 esta cifra fue incrementada para todas las categorías de trabajadores, ascendiendo a 220 pesos a partir de septiembre. El benefi cio es
9 ANSES. Historia de ANSES. La creación de ANSES. Disponible en Internet: (www.anses.gob.
ar/institucional/historia.php, consulta 04.10.10)
10 En el contexto del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social (ver capítulo 7) se
creó esta categoría tributaria para aquellos que realicen actividades económicas de producción, servicios o comercialización, cuya inserción en la economía formal se vea difi cultada por en-
contrarse en situación de vulnerabilidad social (www.desarrollosocial.gov.ar/Efectores/efectores.
asp, consulta 04.10.10).
11 Según señala R. Lo Vuolo: “En los hechos, quienes accedieron más rápidamente al cobro de
la AUH son quienes ya estaban registrados por algún motivo en las bases de datos del ANSES, por ejemplo por haber estado en un empleo formal o en viejos programas de los que recibieron algún benefi cio social. Los grupos más difíciles de captar son aquellos que están en una situación económica y social de extrema precariedad” (2010: 20-21).
pagado a uno solo de los padres, tutor curador o pariente por consaguinidad hasta el tercer grado, por cada menor de 18 años a cargo o sin límite de edad cuando se trate de un discapacitado, en ambos casos, siempre que no estuviere empleado, emancipado o percibiendo algunas de las prestaciones contempladas en el régimen de asignaciones familiares. Esta prestación se abona por cada menor acreditado por el grupo familiar hasta un máximo acumulable al im- porte equivalente a cinco menores. El 80% se paga mensualmente, el restante 20% es reservado en cuenta aparte y puede cobrarse cuando el titular acredita el cumplimiento de ciertas condicionalidades en salud y educación que men- cionamos a continuación, lo que debe hacerse anualmente.
Las condicionalidades refi eren a los requisitos12 de permanencia, hasta los
cuatro años de edad inclusive deberá acreditarse el cumplimiento de los controles sanitarios y del plan de vacunación obligatorio. Desde los cinco a los dieciocho años a ello se suma la acreditación de la concurrencia de los menores a establecimien- tos educativos públicos13 y presentar declaración jurada relativa a la condición
laboral del padre, madre o tutor (formal, informal, cuenta propia, relación de dependencia, desempleado, servicio doméstico e indicar si el sueldo es inferior al salario mínimo vital y móvil).
Las condicionalidades en materia de salud y educación anteriormente mencionadas implican para los benefi ciarios de la AUHPS un trato diferencial que contrasta con la forma de acceso directo al sistema de la que disponen los hijos de trabajadores formales, a quienes no se les retiene mensualmente monto alguno. Otro aspecto que distingue la forma de acceso de un subsistema y de otro es el tope de ingresos. Mientras que para los trabajadores formales este límite se encuentra en $4.800, para los trabajadores informales se impone el del salario mínimo vital y móvil ($1.740 que pasarán a $1.840 a partir de enero de 2011). El carácter informal del trabajo produce que ese tope “difícilmente
12 Para el acceso se requiere acreditar nacionalidad y residencia legal; identidad del titular (DNI);
vínculo entre la persona que percibirá el benefi cio y el menor; condición de discapacidad en caso de existir (Decreto PEN 1602/09).
13 Sobre la percepción del benefi cio por parte de menores que concurren a establecimientos
educativos privados –en buena parte gratuitos o con aranceles bajos– la situación es ambigua en tanto ANSES ha decidido mantener el pago de la prestación hasta fi n de año mientras se estudian los casos. “Tras las fuertes movilizaciones de familias de bajos recursos que dejaron de cobrar la asignación por hijo porque asisten a escuelas privadas, a las que se sumaron reclamos de varios gobernadores y la avalancha de protestas de la Iglesia, de la Defensoría del Pueblo y otras organizaciones sociales, ayer el Gobierno tuvo que dar marcha atrás con la medida y salió a anunciar que esos alumnos seguirán percibiendo el subsidio por lo menos hasta fi n de año” (“Marcha atrás del Gobierno con la suspensión del subsidio para hijos”, Clarín, 11/09/10).
resulte operativo” debido a la imposibilidad de corroborar los ingresos decla- rados (CENDA, 2010)14.
En lo que hace al fi nanciamiento según estimaciones ofi ciales, el nuevo subsistema no contributivo requiere un fi nanciamiento de alrededor de $10.000 millones anuales –0,6% del PIB aproximadamente15 y se prevé que llegue al
0,8% del PBI cuando se logre la meta de 4 millones de niños incorporados al mismo (Agis y otros, 2010:16)–, de los cuales $3.000 millones podrían reasig- narse de otros planes de transferencias monetarias que serían compensados con esta iniciativa. El decreto de creación señala que el fi nanciamiento necesario provendrá de los recursos del régimen previsional (establecidos en el art. 18 de la ley Nº 24.241), el 40% de los cuales corresponde a fuentes no contributivas (como el IVA) que recaen en mayor proporción sobre los sectores sociales de menores ingresos.
En cuanto a la cobertura, en un estudio reciente de la Organización Inter- nacional del Trabajo (OIT) se indica que viven en el país aproximadamente 12,1 millones de menores de 18 años, de los cuales el 55% (6,7 millones) esta- rían cubiertos por el régimen contributivo y el 5% (0,6 millones) deducen de ganancias. Cuando la implementación de la AUHPS alcance a los potenciales destinatarios (38%, 4,6 millones de niños y adolescentes) el 98% estaría cubierto por el sistema de asignaciones familiares (Bertranou, 2010)16.
Respecto al efecto de la AUHPS sobre los indicadores de condiciones de vida, al momento de la redacción de este capítulo, se dispone de estudios basados en simulaciones. Gasparini y Cruces (2010) estiman que la pobreza extrema –en el escenario de aplicación estricta del decreto que crea las nuevas asignaciones– caería de 7% a 3% y la moderada de 23% a 21% de la pobla- ción17. Mientras que la tasa de pobreza extrema en niños disminuiría de 12%
a 4% y la pobreza moderada de 36% a 32%.
14 Similar señalamiento realiza Lo Vuolo, quien identifi ca que “el primer problema operativo
para precisar la cobertura de la Asignación por Hijo pasa por la defi nición de lo que se entiende por desocupado y por economía informal, considerando que se trata de categorías ‘estadísticas’ de difusa aplicación como sujetos de derecho” (Lo Vuolo, 2009: 9-10).
15 Este nivel es superior al de los programas de transferencia de Brasil (0,39% del PIB, Bolsa
Familia), México (0,31%, Plan Oportunidades), Perú (0,20%) y Chile (0,10%). En “La Asig-
nación Universal por Hijo disminuirá fuertemente la pobreza” (http://www.anses.gob.ar/prensa/
noticias/2010/marzo/auh_baja_pobreza.php, consulta 21.10.10).
16 Considerando el conjunto de las asignaciones familiares, la cobertura efectiva, a septiembre
de 2010, asciende al 91%. Ver capítulo 2.
17 “La pobreza se computa en función del ingreso por adulto equivalente calculado por el IN-
Con otra metodología –y datos expandidos al total del país– el estudio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), observa también similares tendencias. En relación con la población, el valor de la indigencia pasaría de 7% al 3% mientras que la pobreza descendería del 22% al 19% (evaluada a través de un Índice de Precios al Consumidor alternativo al índice ofi cial, IPC-7); Para el caso de los niños y adolescentes, la indigencia caería del 11% al 4% al tiempo que la pobreza descendería del 35% al 29%18.
Otro dato relevante a los efectos de caracterizar el potencial impacto de la AUHPS es el que refi ere a la distribución del ingreso. La reducción en la desigualdad de ingresos sería considerable. La brecha proporcional de ingresos entre el decil 10 y el 1 se reduciría de 24 a 17, mientras que la participación del decil más pobre en el ingreso nacional disponible crecería de 1% a 2%. El coefi ciente de Gini pasaría de 0,455 a 0,442, es decir que descendería algo más de 1 punto (Gasparini y Cruces, 2010).
El estudio de la OIT arriba a parecidas conclusiones al estimar una dismi- nución de este índice del 0,449 al 0,438 luego de la aplicación de la AUHPS (Bertranou, 2010). A título comparativo, para dimensionar el efecto en la reducción del Gini generada por esta medida de política dirigida a un grupo etario, cabe señalar que el coefi ciente descendió 1,1 punto entre 2006/7 (años de alto crecimiento económico) y 0,2 en el período de crisis de los años 2008/9 (Gasparini y Cruces, 2010).