Por otro lado, cumpliendo las funciones que ordinariamente le corresponden como
legislador, hasta ahora el Congreso de la República ha expedido unas 1200 leyes, la
mayoría de las cuales no pasan de ser un mero formalismo, pues materialmente,
entendido esto como el desarrollo sustantivo de la Constitución, muchas no cumplen
con ese requisito, y no son más que simples leyes formales. Entre ellas tenemos, a
manera de ejemplo, las leyes de honores, las aprobatorias de tratados internacionales y
las de autorizaciones, que ciertamente tienen muy poco que ver con la actividad
legislativa y que se pueden llevar a cabo a través de simples resoluciones
parlamentarias. Paradójicamente, mientras el Congreso de la República desgasta sus
energías en estos insulsos menesteres, muchos de los temas más sensibles de la
Constitución todavía siguen sin ser regulados.
Tenemos pues que uno de los aspectos más criticables de la acción del legislador, es el
que tiene que ver con aquellas violaciones a la Constitución que se producen por la vía
de la inacción o de la omisión, lo cual se consigue dejando de regular aspectos
cardinales de la Ley Fundamental. De ellos hay muchos por desarrollar, pero el vacío
más notorio es la ley orgánica de ordenamiento territorial (LOOT), de la cual se han
presentado hasta ahora 17 proyectos, sin que ninguno haya alcanzado el consenso
necesario para su aprobación. Otras materias que han quedado expósitas en el
Congreso son el hábeas data, la objeción de conciencia, la carrera notarial, el régimen
departamental, el estatuto de la oposición, el estatuto del trabajo, así como una
adecuada reglamentación para el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, sólo
por mencionar algunos entre los más relevantes.
En este orden de ideas, se puede afirmar que la Asamblea Nacional Constituyente
incurrió en una enorme ingenuidad cuando no facultó a la Comisión Especial
Legislativa, el llamado Congresito, para que hubiese sesionado por el período que le
restaba al Congreso que fue revocado, o por lo menos haberle dado unas facultades
más eficientes de las que en efecto tuvo. A este respecto resultan muy esclarecedoras
las palabras de Armando Novoa, que fue integrante de ese órgano, y quien al efecto
dice que la Constituyente
Perfectamente hubiera podido haber creado el Congresito para que hubiese ido hasta 1994, terminando el periodo constitucional de los congresistas, o en su defecto, para esos meses que funcionó, haberle dado una capacidad suficiente para desarrollar la Constitución. Pero no lo hizo, o lo hizo de manera muy precaria, porque una vez expedida la nueva Constitución y disuelto el Congreso, lo que quedó fue un periodo de
transición en que el Gobierno tenía facultades legislativas sobre normas muy importantes que había creado la Constituyente. Entonces, por iniciativa del partido Social Conservador, se propuso una comisión legislativa, pero el Gobierno hizo todo lo posible para limitar sus facultades, a tal punto que una de los enfrentamientos más tenaces que tuvo el Congresito con el Gobierno fue por la sede donde íbamos a sesionar, porque el gobierno propuso que funcionara en una casona del barrio La Candelaria que no tenía ni baños, ojalá bien escondidos, en una especie de ratonera donde no fuera nadie, con el propósito de que no existiera control político. Y hubo un debate como de quince días en ese proceso para que el Gobierno aceptara darle un lugar digno de funcionamiento a la Comisión Legislativa y presupuesto para su funcionamiento; porque se entendía que el Congresito tenía que expedir unas normas y tenía que hacerle control político al Gobierno.
9.3 ¿El Congreso contra la Constitución?
Existe una sensación más o menos generalizada entre los constituyentes en el sentido
de que el Congreso de la República ha sido muy mezquino con la Constitución de 1991,
a pesar de que al menos unos 15 miembros de la Constituyente, en distintos momentos,
han tenido la oportunidad de ser parte del órgano legislativo. Esa percepción es a tal
punto cierta, que el ex delegatario Gustavo Zafra Roldán piensa que:
El Congreso nunca ha sido amigo de la Constitución del 91, y eso me parece una increíble falta de visión histórica, porque si se hace una lectura objetiva de ella, si se compara con lo que venía hasta el año 90, el gran ganador es el Congreso, entre otras razones, con la prohibición de delegar en el Presidente su facultad legislativa para expedir códigos, leyes marcos, leyes estatutarias. Son materias donde se dice que es el Congreso el que tiene que legislar y no el Presidente. Les explico a mis alumnos que cuando egresé de derecho en 1971, todos los códigos eran decretos leyes, y eso mostraba un sectarismo presidencial increíble. Ahora, obviamente el Congreso legisla con todas las complicaciones y las dificultades de desarrollar con armonía una ley hecha por 266 personas, pero eso es más democrático, sin duda alguna.
Ahora bien, todas las reticencias del Congreso hacia la Constitución, si en efecto las
hay, es necesario mirarlas a la luz de un hecho muy evidente: la Constitución de 1991 fue
expedida contra el Congreso de la República. De una parte, porque este órgano desde
hacía casi 20 años venía dando inveteradas muestras de su incapacidad para generar la
reforma constitucional tan necesaria, y de la otra, porque se tenía el temor de que ese
Congreso iba a desmontar los logros alcanzados en 1991. Infortunadamente la
Asamblea Constituyente, en un gesto de ingenuidad política, se limitó a revocar el
Congreso, pero dejó abiertas las condiciones para que éste se reprodujera de forma
inmediata, con los mismos actores, como en efecto ocurrió, y dotado, como estaba, de
una alta capacidad contrarreformatoria.
No obstante, el ex constituyente Gustavo Zafra tiene otra percepción sobre este
particular modo de ser de la Constitución:
Creo, sinceramente, y lo voy a decir un poco retóricamente, que la Constitución es, de alguna manera, una Constitución de himen complaciente porque admite reformas constitucionales por muchos procedimientos. Esa fue una gran sabiduría de la Constitución del 91, cuando se la compara con la Constitución de Rionegro del 63, que se predicó irreformable. La del 91 facilita mucho los procesos de adaptación a los cambios. Por ejemplo, defiendo a capa y espada dos importantes reformas que se le hicieron a la Constitución. Una, la de la Fiscalía General, para implantar realmente el sistema acusatorio, no el híbrido que había quedado, y segundo, la reforma del sistema de partidos, que me parece una gran reforma hecha por el mismo Congreso, que prueba que cuando éste quiere trabajar seriamente, lo hace. A nosotros el sistema de partidos se nos quedó a medio hacer en la Constitución, porque ni el M-19, ni Salvación Nacional dejaron trabajar el tema, puesto que como movimientos políticos nuevos, no les convenía. Pero lo que hizo el Congreso en su reforma al sistema de partidos, la ley de bancadas, la disciplina, el tratar de poner orden en una democracia parlamentaria representativa, me parece muy importante y eso va a permitir, de pronto, llegar a un modelo como lo ha previsto el presidente López, de democracia parlamentaria, si logramos tener partidos y bancadas serias. Lo primero es tener partidos fuertes, y después, buscar nuevos modelos, que puede que Colombia esté necesitando, porque pienso que los cesarismos presidenciales no le convienen a una sociedad contemporánea del siglo XXI.