Opportunities for win-win outcomes in LSLAs

L’aproximació analítica a aquest estudi de cas parteix de Kingdon (1984, 1995) com a principal referència perquè aporta un marc integra- dor tant de factors processuals com institucionals. Resumint les inter- pretacions de Barzelay i Gallego (2006), el marc de Kingdon defineix el cicle de la política pública com un flux d’esdeveniments que inclou tres components de procés: formació de l’agenda, especificació d’alternati- ves i selecció (o decisió). Dins d’aquest procés global, els esdeveniments de formació de l’agenda influeixen en els d’especificació d’alternatives, i ambdós, alhora, influeixen en els de selecció d’alternativa o decisió. És a dir, la formulació del tema o definició del problema així com la seva assignació a determinats actors i espais o escenaris per a l’elaboració de la política (formació de l’agenda) poden crear expectatives de canvi polític, fet que pot animar alguns actors a esforçar-se per assolir-lo (especificació d’alternatives). La disponibilitat d’alternatives polítiques, en combinació amb el reconeixement d’un elevat estatus en l’agenda pot facilitar que el tema arribi al punt de presa de decisió.

En aquest flux d’esdeveniments, Kingdon observa les decisions com a resultat d’un esforç de reflexió conceptual i discursiva, i d’interacció política entre nombrosos actors. Els decisors polítics, els mitjans de comunicació i els emprenedors de polítiques públiques interactuen per emmarcar les qüestions; els experts, buròcrates i els emprenedors de polítiques públiques interactuen per elaborar alternatives polítiques, mentre que els decisors polítics interactuen per tal d’aportar decisions polítiques. Aquests actors participants en l’elaboració de les polítiques desenvolupen diferents papers dins del sistema burocràtic i governa- mental i actuen a través de diferents escenaris institucionals. A més,

construeixen diferents identitats vinculades a aquests rols, les quals condicionen com perceben els temes, com interpreten els factors con- textuals i com responen al flux d’esdeveniments (Barzelay, Gallego 2006).

Aquesta interpretació del marc analític de Kingdon ens permet explicar les trajectòries dels temes i els resultats d’un episodi concret del procés d’elaboració de la política pública a través de l’ús de narra- tives analítiques (Abell 2004). En aquest sentit, una anàlisi institucio- nal processualista pot desenvolupar-se a través de la identificació d’un esquema conceptual, que Barzelay (2003) defineix de la següent forma: les fonts dels esforços dels emprenedors de polítiques públiques (com la lògica de l’adequació o logic of appropriateness); les entitats conceptuals del procés d’elaboració de la política (formació de l’agenda, especifi- cació d’alternatives i decisió), les relacions dinàmiques entre aquests components (canvis en l’estatus del tema, ritme de l’especificació d’al- ternatives), factors estables del context; factors dinàmics del context, i mecanismes que aporten una vinculació dinàmica entre els factors i la trajectòria del procés d’elaboració de la política. Els mecanis- mes socials, com a construccions teòriques, suggereixen l’existència de relacions causals entre el context i la situació (interaccions entre els participants en el procés d’elaboració de política analitzat).

Seguint la classificació de Barzelay (2003), els mecanismes d’agència poden incloure atribució d’oportunitat (attribution of opportunity), cer- tificació d’actor (actor certification), emprenedoria de política pública (policy entrepreneurship) o retroalimentació d’acompliment (perfor- mance feedback), mentre que els mecanismes que apunten a processos causals entre procés i context poden englobar esdeveniments focalit- zadors ( focusing events), efectes vessament (spillover effects), efectes interferència (interference effects) o difusió de política pública (policy diffusion).

A través d’aquests esquemes, el processualisme institucional (Ins- titutional Processualism) combina elements institucionals i de procés (Barzelay, Gallego 2006). L’èmfasi en el procés implica centrar l’aten- ció en els fluxos d’interacció entre actors, la interacció entre les seves idees i accions i la seva connexió amb el context temporal (Abbott 2001; Elster 1989). Per la seva banda, l’èmfasi en les institucions com- porta estar atent a com la interacció situacional (actuació humana en determinades circumstàncies) està influïda per factors estables del

context (Thelen, Steinmo 1992). En base a la integració d’aquestes dues perspectives, aquesta aproximació també es qüestiona com la interac- ció situacional interactua amb el context (Tendler 1997). L’explicació resultant requereix tenir en consideració regularitats causals i de con- tingència (Skocpol 1984; McAdam et al. 2001). Per tant, les observa- cions empíriques sobre l’episodi són explicades per processos causals, mecanismes i factors de context en el procés d’elaboració de la política. La contextualització del marc analític de Kingdon entre un grup més ampli de teories pot ajudar a superar algunes de les seves limi- tacions. Tal com assenyalen Barzelay i Gallego (2006, 2010a i 2010b), el marc de Kingdon no està orientat a explicar ni les adaptacions de baixa visibilitat (Levitt, March 1990) ni els processos de canvi polític en marxa (Baumgartner, Jones 1993), i es limita a les decisions políti- cament visibles preses per responsables polítics. A més, el model causal de Baumgartner i Jones sobre les situacions de desequilibri es basa en el mecanisme d’expansió de conflicte (Schattschneider 1960) a través de formes de confrontació política (McAdam et al. 2001), mentre que la major part de les polítiques de gestió pública es desenvolupen sota formes de política no confrontacional. El processualisme institucio- nal suggereix que el marc de Kingdon hauria d’integrar conceptes de models que han abordat altres tipus de canvi com a objecte d’estudi. En els estudis de formulació de polítiques, els canvis en les estructures que afecten processos de baixa visibilitat són tractats com a objecte d’estudi; els factors organitzatius poden ser abordats en termes de sub- sistemes de polítiques públiques (policy subsystems); els factors cultu- rals o d’idees poden ser incorporats en termes d’estructura del domini o sector de la política pública (policy domain) i imatge del tema (issue image), i els canvis en situacions d’equilibri parcial, estructurats per aquest conjunt de factors, poden ser abordats com a objecte d’estudi. Així doncs, el model de Kingdon pot explicar canvis en imatges del tema, estructures del domini i subsistemes de polítiques a través de política no confrontacional (Barzelay, Gallego 2010a, 2010b).

Aquesta aproximació del processualisme institucional ha estat apli- cada a l’anàlisi de la formulació de polítiques de gestió pública allà on el resultat és definit com a canvi en les regles institucionals i rutines organitzatives de la pràctica administrativa del govern en conjunt. Ha generat un ampli ventall de generalitzacions històriques limitades que són considerades com a rellevants en els casos així definits. En aquest

capítol, el cas analitzat implica un canvi en la política de gestió pública –el contingut de la llei de l’ICS col·loca aquesta iniciativa dins de l’àm- bit de la política de gestió pública (Barzelay 2001), tot i que circums- crita al sector de la sanitat pública. Si les característiques específiques d’aquest àmbit poden tenir influència sobre els arguments explicatius que finalment es derivaran és una qüestió empírica que aquest capítol abordarà com a rellevants per a la recerca.