Es conocido que la gran barrera que divide los procesos de integración en general y de América Latina en especial, es la diferencia entre aquellos que se orientan hacia una integración más profunda basada en la “supranacionalidad”, aunque sea parcialmente, como es el caso de la Unión Europea y el de la Comunidad Andina, en este último caso a partir de la entrada en vigor del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina con aquellos que tienen su base en la “intergubernamentalidad”; es decir, sólo en la cooperación interestatal, sin la necesaria transferencia o limitación parcial de soberanía a otro ente que agrupe a los
otros países que libremente han convenido en asociarse para crear una nueva
Esta dicotomía se pone de manifiesto, especialmente, en la manera de afrontar el mecanismo para la solución de controversias entre la opción de un tribunal de justicia permanente con facultades supranacionales y el mecanismo tradicional, intergubernamental, del trato directo, los buenos oficios y la mediación y el arbitraje. Este último mecanismo se quiso reintroducir, de soslayo, en el caso de la Comunidad Andina, felizmente sin éxito , cuando hubo un amago para optar por esa alternativa que, si bien felizmente quedó rechazada, refleja la imprudencia con que a veces se tratan aspectos medulares que afectan a la esencia misma del proceso de integración.7
Ello revela un pobre conocimiento de las garantías constitucionales que otorga el Derecho primario comunitario, inspirado en el derecho primario de la Unión Europea y recogido en el artículo 42 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, o el ánimo perverso de retornar al statu quo ante para desmontar lo que con tanto esfuerzo y persistencia se ha conseguido para fortalecer y hacer viable una aproximación seria a una integración no solo económica, sino fundamentalmente política.8 Ahora, como si nada hubiese ocurrido, se ha querido
insistir en repetir el viejo modelo que tan escasos y pobres resultados había dado.
“Supranacionalidad” etimológicamente significa lo que está “sobre” o “por encima” de la nación, y el término no resulta exacto si se piensa que el nuevo ente supuestamente transnacional, - la comunidad integrada -, existe tan solo gracias al apoyo político de los Estados miembros y que éstos conservan en todo momento una jurisdicción o competencia interna que les garantiza la continuidad como titulares exclusivos del poder político”.9 Ricardo Alonso García sostiene que “en esencia la
supranacionalidad es un fenómeno tras el que subyace el fenómeno de la cesión de soberanía a favor de una organización (con la siguiente conexión directa entre ésta y el ciudadano) y que gira en torno a cuatro cuestiones: 1) quien decide, (la estructura política de la propia organización); 2) cómo decide (mediante unas reglas de funcionamiento que escapan del control individual, y por tanto soberano de los Estados Miembros de la organización 3) control sobre lo decidido (en manos de una estructura jurisdiccional también propia de la organización); y, 4) efectos de lo decidido (vinculantes para los Estados Miembros y sus ciudadanos en términos de eficacia directa y primacía derivados del propio ordenamiento de la organización).”
Como contraposición a la supranacionalidad, añade, la intergubernamentalidad corresponde a las organizaciones internacionales de corte clásico donde la respuesta a las mencionadas cuestiones se encontraría en la voluntad última y soberana de los representantes de las partes contratantes, auténticas protagonistas del “pacto interestatal” en detrimento de los ciudadanos.10
La supranacionalidad fue utilizada en los inicios de la integración europea y así se indica en el artículo 9 del Tratado de Paris de 18 de Abril de 1951 que califica como tal a la Alta Autoridad. Schumann lo definió con claridad: “Lo supranacional se sitúa a igual distancia, de una parte, del individualismo internacional, que considera como intangible la soberanía nacional y que sólo acepta como limitaciones de esa soberanía las obligaciones contractuales revocables y del federalismo de Estado de otra parte, que se subordina a un súper estado dotado de soberanía territorial propia”.11 Como
afirma José Luis Iglesias Buhigues, “en rigor basta que uno de los países quede obligado por una decisión que él no ha suscrito para que pueda hablarse de procedimiento autónomo y de mecanismo supranacional”12. En síntesis, para que
pueda hablarse de “supranacionalidad” se requiere, en primer término, el reconocimiento solemne y la formulación precisa, por parte de los Estados que la integran, de una serie de intereses y de valores comunes. El proceso todo adquiere así un sentido instrumental finalista o teleológico. En segundo lugar se precisa la entronización de un poder efectivo y autónomo puesto al servicio de esos intereses comunes y de esos valores compartidos13.
Los autores Henry Schermers y Niels Blokker señalan seis características o requisitos para que una determinada organización internacional pueda tener carácter supranacional: a saber: que pueda tomar decisiones que obliguen a otros países; que mantengan la independencia, al menos parcial, de los Estados miembros que la conforman; que puedan promulgar disposiciones que obliguen a otros países; que posea el poder de ejecutar o implementar sus decisiones; que posea una cierta autonomía financiera; y, finalmente, que no sea posible el retiro unilateral por parte de alguno de sus miembros.14
Estos requisitos sin embargo se refieren a una federación, es decir, a un proceso de integración concluido y por lo tanto convertido en una “unión”, y no a los procesos de integración regional, como son el de la Unión Europea y el de la Comunidad Andina, entre otros, que se sostienen en diferentes “pilares” por decirlo en la forma gráfica de un frontis de un teatro griego, fórmula que ha alcanzado fortuna metodológica para explicar la estructura de la Unión Europea, donde dos de los pilares tienen base supranacional -el de las relaciones económicas y la Cooperación en los ámbitos de la Justicia y los Asuntos del Interior-, mientras que otro, el de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) tiene base intergubernamental.
La diferencia de un proceso de integración con una federación reposa, básicamente, en que no sería de aplicación la imposibilidad de retiro, señalado en el esquema de Schermers y Blokker, que si bien sería impensable en una conformada “unión” o “federación”, sería prematuro e inconveniente en un proceso de integración donde se está gestando dicha unión y donde, eventualmente, se convertiría en el
último requisito para la construcción de una federación perfecta o de una perfecta unión. Sin embargo, las cinco primeras son válidas y actualmente se dan en el caso de la Unión Europea y en el de la Comunidad Andina.
El Profesor Ronald L. Watts15 sostiene que en la actualidad hay 24
federaciones en el mundo (que suponen el 40% de la población mundial) y que un rasgo distintivo de su popularidad en el mundo contemporáneo es que su aplicación ha adoptado una interesante diversidad de formas que incluyen nuevas variantes e innovadoras aplicaciones institucionales y funcionales. Define la federación como “aquella formación estatal que a través del reparto de poder entre las instituciones centrales y de los Estados miembros, con base a sus respectivas constituciones, promueve la integración de las diferentes entidades territoriales, respetando su diversidad y observando la imprescindible unidad estatal”.16Señala que hay dos tipos
de federalismo: el que se forma por concentración o “interactivo” como el de los Estados Unidos de América y el federalismo “desintegrativo”, que es el protagonizado por un Estado formalmente unitario que procede a su desintegración convirtiendo a sus entidades territoriales en diferentes estados miembros, que sería el caso del Brasil y México.
El origen de los Estados federales en dos etapas tiene como punto de inflexión el año 1787, fecha de la promulgación de la Constitución de los Estados Unidos de América, luego de la emancipación de las 13 colonias, que impulsaría la elaboración de una constitución federal sobre dos pilares: el republicanismo y el federalismo.17La
Confederación Helvética, o más propiamente Suiza, es también un ejemplo del Estado federal que se sostiene bajo tres pilares supranacionales, muy parecido o fuertemente influenciado por el estadounidense, con una democracia directa y con una forma de gobierno por medio de una Asamblea. España aparece como la más perfecta federación de todas ellas. Sin embargo, Watts llega a la conclusión que no existe un modelo puro de federación que sea aplicable en todas partes.18
En América Latina hubo varios intentos por construir una gran federación, como la soñó Víctor Raúl Haya de la Torre bajo el nombre de “Indoamérica” para unir a toda la comunidad hispano-luso-americana desde el Río Grande a la Tierra del Fuego. De hecho en la actualidad existen varias federaciones como son la de la Argentina, el Brasil, México y Venezuela que, además han impulsado, de manera constante, la integración regional a través de grupos subregionales. En el concierto internacional, en el sistema de Naciones Unidas existe, de hecho, un mecanismo de cooperación entre todos los países latinoamericanos bajo el nombre de GRULA (Grupo Latinoamericano) para distinguirlo de los otros grupos regionales.
Hay también una nueva tendencia de las actuales federaciones a convertirse en miembros constituyentes de federaciones más amplias o de organizaciones supranacionales. Ejemplos ilustrativos serían Alemania, Bélgica y Austria dentro de la Unión Europea. Para complicar más el asunto está el BENELUX ( Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo), uno de cuyos miembros es, a su vez, una federación (Bélgica) y representa a dicha federación frente a una confederación mayor que es la Unión Europea. En el caso de América, los tres socios del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) son en verdad, cada uno de ellos, federaciones. Watts concluye que se puede reseñar una creciente vocación a tomar parte en los tres, incluso cuatro, niveles de organización federal que persiguen reconciliar los impulsos supranacionales, nacionales, regionales y locales con el objeto de maximizar las preferencias de los ciudadanos.19
Un rasgo notable del mundo contemporáneo es la pertenencia a un buen número de federaciones insertadas en organizaciones federales más amplias.20Otro
ejemplo aparte de Alemania, Bélgica y Austria es España, donde todos ellos son miembros de la Unión Europea: “un híbrido con carácter predominantemente confederal pero que incorpora algunas características de una federación” en palabras de Watts, lo que en ocasiones se ha convertido en una fuente de conflictos y también de alguna manera ha influido en la renuencia de Suiza a integrarse en la Unión Europea. Otros casos, como el mencionado del TLCAN, serían el caso de Malasia en la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) y los de la India y el Pakistán en la Asociación del Asia Meridional para la Cooperación Regional (SAARC).21
En síntesis, para que pueda hablarse de “supranacionalidad” se requiere, en primer término, el reconocimiento solemne y la formulación precisa por parte de los Estados que se integran de una serie de intereses y de valores comunes, con lo que todo el proceso adquiere así un sentido instrumental finalista o teleológico, y en segundo lugar se precisa la entronización de un poder efectivo y autónomo puesto al servicio de esos intereses comunes y de esos valores compartidos.22
4. ANÁLISIS COMPARATIVO CON OTROS TRIBUNALES REGIONALES E