La presente etapa puede ser definida como “el resultado de estimaciones y la previsión del curso de acción futuro.” (Zeller, 2007: 23).
La base de esta instancia está constituida por los diagnósticos científicos y técnicos, por un lado, y por la negociación de los actores acerca de objetivos que buscan incidir en el futuro, por otro (Zeller, 2007).
Tal y como quedó planteado anteriormente, las etapas no son lineales y secuenciales (Zeller, 2007). Por esta razón, no es absurdo plantear que la definición, delimitación y formulación de los objetivos que se esperan obtener con una política (desde ya, todo en el ámbito de la negociación entre actores), corresponda tanto a la primera etapa como a la segunda, así como a las etapas futuras.
En cuanto a las bases técnicas de la presente etapa, es menester considerar las posibilidades que brinda la realización de análisis prospectivos, útiles para fundamentar la formulación y la toma de decisiones sobre los futuros cursos de acción. Dicho análisis
podrá combinar la experiencia de otras políticas con las distintas opiniones de los actores y con técnicas de estudio prospectivo que requiera el caso (Mondragón, 2007).
La sanción de la política implica la toma de decisiones acerca de la asignación de competencias y recursos para su posterior puesta en marcha. Sobre las decisiones inciden innumerables factores (Zeller, 2007).
Existen distintas perspectivas teóricas acerca del abordaje analítico de los procesos de toma de decisión. Las concepciones más importantes son la racionalista, la incrementalista y la de exploración combinada36 (Zeller, 2007).
Por su parte, la asignación de recursos para la futura puesta en marcha de la política puede ser entendida como el puente a partir del cual se vinculan en un continuum la presente etapa con la siguiente. A su vez, la asignación presupuestaria o de recursos es un útil instrumento para el análisis de las políticas públicas, en tanto puede servir como criterio para la identificación de los actores, quiénes efectivamente deciden sobre los factores administrativos y de quiénes los toman como medio para la implementación (Mondragón, 2005).
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En un sentido más general, otro punto a señalar acerca de la asignación de recursos es que, de su análisis, pueden llegar a colegirse las prioridades de los niveles decisionales respecto a las cuestiones a resolver y a las formas para hacerlo.
El proceso decisional no está constituido únicamente por el proceso formal de decisiones con que opera la institución. Si así fuera, no se estarían teniendo en cuenta las posibilidades de intervención de los actores no gubernamentales en las decisiones (Mondragón, 2005).
Las distintas tomas de decisión pueden surgir como resultado de juicios técnicos, de negociaciones entre actores o de ambos. En este marco, si bien existe una multiplicidad de actores que pueden llegar a intervenir, un actor a ser especialmente tenido en cuenta es la administración pública (burocracia) o, en su defecto, los administradores que se encuentran en ella. La burocracia es un ámbito institucional en donde puede tener lugar el pronunciamiento sobre la viabilidad de las decisiones, los juicios técnicos, etc. Este actor puede potenciar u obstruir los cursos de acción definidos en los niveles decisionales o superiores de la institución, lo cual, si bien se pone de manifiesto en la etapa de implementación, halla relación con las decisiones y negociaciones de la etapa actual (Mondragón, 2005).
En este sentido, Mondragón plantea una observación acerca de la relación entre los actores políticos y administrativos:
“… la interrelación entre políticos y administradores supone un diálogo pero también una confrontación, pudiendo dar lugar a resistencias desde la administración o suspicacias desde el ámbito político. Pero el secreto del ‘buen gobierno’ es la integración de estos dos factores, el técnico y el político, que no han de ser opuestos sino complementarios.” (2005: 144)
4.2.1.3. La implementación
Existen numerosos conceptos para explicar esta instancia, tales como poner en práctica, dirigir, ejecutar, administrar, etc. Asimismo, no puede afirmarse que haya consenso alrededor de la delimitación de su significado y alcances. Puede señalarse al respecto que algunos autores diferencian a la implementación de la ejecución, planteando que la primera corresponde más a la etapa de planificación y asignación de recursos, y que la segunda corresponde a la instancia de gestión de dichos recursos en aras de la materialización de las decisiones (Blázquez y Morata, 2005).
En el presente trabajo, por considerar que las nociones de implementación y ejecución presentan características de interrelación mutua, se continuará utilizando el criterio de Norberto Zeller (2007), quien considera que la implementación:
“Está dada por el conjunto de las acciones necesarias para el logro de los objetivos formulados. Implica la movilización de los recursos materiales y humanos en el ámbito de gobierno y de la administración pública y afecta al ámbito privado.” (2007: 24).
Complementariamente puede decirse, con Revuelta, que es
“… el proceso que ocurre entre las declaraciones formales de la política y el resultado final alcanzado … Es un momento, un proceso, a través del cual una política puede ser influenciada por diversas variables independientes -actores y factores- que pueden apoyar, alterar u obstruir el cumplimiento de los objetivos originales.” (2007: 139)
Si bien la burocracia es un actor interviniente en todas las etapas del proceso de las políticas públicas, puede decirse que, por el control que puede hacer de los recursos y por sus condiciones para interactuar con otros actores, en la presente etapa tiene mayor protagonismo (Blázquez y Morata, 2005)
Sobre la implementación, pueden identificarse dos modelos analíticos opuestos, cuyos surgimientos tuvieron lugar alrededor de las décadas de 1970 y 1980. A pesar de que
existen nuevas perspectivas al respecto, continúan teniéndose en cuenta como fuentes relevantes en el estudio de las políticas públicas, razón por la cual “pueden ser considerados como fuentes clásicas” (Revuelta, 2007: 144).
En primer lugar se encuentra el modelo arriba-abajo (top-down), cuyo planteo se basa en considerar la existencia de una nítida separación entre una esfera, a la cual llama administrativa y otra, a la cual llama esfera política. La división está trazada en virtud de que este modelo entiende que existen políticos, cuya tarea es tomar las decisiones, y administrativos, cuya tarea consiste en la mera ejecución de las mismas. Ambas esferas se consideran antagónicas. La concepción predominante sobre las políticas públicas en este modelo es jerárquica y lineal, nutrida sobre la base de las teorías clásicas de la administración racional weberiana (Blázquez y Morata, 2005).
En consecuencia, este modelo hace énfasis en la toma de decisión emanada de la etapa de la formulación. Ésta es considerada el factor más importante, en desmedro de la etapa de la implementación, a la cual se le atribuye escasa importancia (Zeller, 2007).
La razón por la cual no se le atribuye importancia a la implementación en este modelo está fundamentada sobre la idea de que, una vez emitida formalmente la orden desde la esfera política, ésta es obedecida progresivamente en todos los niveles administrativos a cargo de la ejecución. Por lo tanto, el énfasis está puesto en la calidad de las decisiones como condición del éxito o fracaso de la política (Blázquez y Morata, 2005).
En segundo lugar se presenta el modelo llamado abajo-arriba (bottom-up). Éste va construyéndose en respuesta al modelo anterior, tras los sucesivos fracasos que habían ocurrido como resultado de su aplicación en distintos planes y programas estatales (Blázquez y Morata, 2005).
El planteo critica al modelo arriba-abajo, al cual acusa de suponer erróneamente que los creadores de la política pueden llegar a controlar los procesos organizacionales, políticos y tecnológicos que afectan a la implementación, al punto tal de basar en ello la idea de que la implementación puede efectuarse como fue formulada (Revuelta, 2007).
Este modelo invierte la concepción anterior al sostener: “… en vez de que los administradores ayuden a los decisores a poner en práctica lo que ellos han pensado, los decisores piensan en ayudar a los administradores a solucionar los problemas con los que se encuentran a través de una política.” (Blázquez y Morata, 2005: 162).
En el modelo abajo-arriba se trata de comenzar el análisis a través del estudio de la relación entre el personal que tiene contacto con quienes son los destinatarios de la política. En consecuencia, la formulación e implementación pasan a integrar el proceso por medio de una construcción que va jerárquicamente desde abajo hacia arriba, en la cual se intenta conocer la capacidad de cada nivel administrativo para contribuir con el desarrollo de dicha política, así como los recursos que necesita a tal efecto. También se entiende que esta es
una manera de que los decisores puedan controlar más de cerca las acciones de los niveles administrativos (Revuelta, 2007).
Podría decirse sobre este modelo, a modo de observación, que la tarea de conocer la capacidad de los niveles puede llegar a representar un importante desgaste para la organización. Incluso, los niveles decisionales que pretenden implementar la política no están exentos de que la situación de cada uno de los niveles jerárquicos de la estructura institucional sea disfrazada a través de distorsiones en la información que reciban sobre sus capacidades o sobre los recursos que necesita.
Cabe destacar que el presente desarrollo de la etapa de implementación, si bien está centrado en los modelos analíticos precedentes, no deja de considerar que esta etapa, al igual que el resto, no constituye una instancia que afecta únicamente a las burocracias y a los niveles decisionales. Por el contrario, se considera que la confluencia de otros actores en la implementación crea un entramado de relaciones de muy distinta naturaleza.
Luego de todo lo dicho, no se puede menos que dejar planteada la inquietud sobre los modelos desarrollados aquí, en el marco de las políticas públicas de personal. En ellas, la administración puede llegar a convertirse en un doble protagonista y jugar un doble rol: por una parte, opera como actor a cargo de la implementación, por otra, es destinataria de ésta.