La Ley 13/1986, de 14 de abril de 1986, de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica, conocida como la Ley de la Ciencia, constituye según Muñoz y Sebastián (2008) el punto de partida para la inclusión de la I+D en la agenda política española.
Dicha ley surge, tal y como se reconoce en la exposición de motivos del propio texto legislativo, para tratar de corregir el estado de atonía en que se encontraba la investigación y el desarrollo tecnológico en España.
En el número especial que la revista electrónica Madri+d dedicó al 20 aniversario de la Ley de la Ciencia, Muñoz y García Arroyo (2006) resumen sus principales atributos en los siguientes puntos:
Es un instrumento de impulso y promoción de todas las actividades relacionadas con la investigación científica y el desarrollo tecnológico a la vez que instaura los mecanismos de relación entre todos los agentes intervinientes en el proceso científico-técnico.
Asume la necesidad de programar las actividades, distribuir los recursos, coordinar las acciones y asignar responsabilidades de acuerdo con el resto de las políticas nacionales de desarrollo económico-social.
Reconoce la necesidad de coordinar los esfuerzos de las Comunidades Autónomas y el de la nación en las materias de investigación y desarrollo tecnológico, al reconocer que la ley no podía ser entendida como el único, ni siquiera el último, elemento de los poderes públicos. A tal fin se creó el Consejo General de la Ciencia y la Tecnología, con composición de ambas administraciones.
Persigue, asimismo, la participación de los agentes económicos y sociales para lo que se estableció el Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología.
Establece el fomento como uno de los objetivos fundamentales, con el reconocimiento de la necesidad de incrementar el potencial investigador tanto en el aspecto infraestructural –mayor dotación de recursos humanos, económicos y de instrumentación científica- como en la redistribución de efectivos entre las distintas áreas del conocimiento. Planea la necesidad de mejorar los sistemas y mecanismos
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Configura el Plan Nacional de I+D, que constituye la figura central de la ley, como elemento básico para la coordinación de los diferentes organismos y entidades del sector público relacionados con estas temáticas, así como la gestión de los recursos, tanto humanos como financieros, para conseguir los objetivos definidos en el citado Plan. El Plan Nacional de I+D es, pues, un elemento fundamental y un instrumento explícito de la Ley de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica concebido para establecer los grandes objetivos en investigación científica y desarrollo tecnológico. Así se establece en el artículo segundo del capítulo I de la Ley de la Ciencia de 1986: "Plan Nacional se orientará fundamentalmente a la realización de los siguientes objetivos":
El progreso del conocimiento y el avance de la innovación y el desarrollo tecnológicos.
La conservación, enriquecimiento y aprovechamiento óptimo de los recursos naturales.
El crecimiento económico, el fomento del empleo y la mejora de las condiciones de trabajo.
El desarrollo y el fortalecimiento de la capacidad competitiva de la industria, el comercio, la agricultura y la pesca.
El desarrollo de los servicios públicos y, en especial, de los de vivienda, comunicaciones y transporte.
El fomento de la salud, del bienestar social y la calidad de vida. El fortalecimiento de la defensa nacional.
La defensa y conservación del Patrimonio Artístico e Histórico.
El fomento de la creación artística y el progreso y difusión de la cultura en todos sus ámbitos.
La mejora de la calidad de la enseñanza.
La adecuación de la sociedad española a los cambios que conlleva el desarrollo científico y las nuevas tecnologías.
Para conseguir estos objetivos en investigación científica y desarrollo tecnológico se diseñan acciones enmarcadas en Programas Nacionales, Programas Sectoriales y Programas de las Comunidades Autónomas:
Programas Nacionales de Investigación científica y desarrollo tecnológico: integran las iniciativas sectoriales propuestas por los diferentes departamentos ministeriales y organismos públicos de titularidad estatal, y, en su caso, las que propongan otras entidades públicas o privadas.
Capítulo 2. El contexto institucional de la ciencia y la tecnología en España
Programas de las Comunidades Autónomas: en razón de su interés podrían ser incluidos en el Plan Nacional y acordada su financiación, en todo o en parte, con fondos estatales.
Programas Nacionales de Formación de Personal Investigador: son elaborados atendiendo a las necesidades generales de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, así como de las derivadas de los Programas establecidos en los apartados anteriores y ejecutados fundamentalmente por las Universidades.
La financiación del Plan Nacional se realiza mediante el Fondo Nacional de Investigación y la administración de dicho fondo corresponde a la Comisión Permanente de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT), que sustituye a la antigua Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica (CAICYT).
La coordinación entre los diferentes programas está también a cargo de la (CICYT), compuesta por representantes de los ministerios con responsabilidades directas en investigación y desarrollo tecnológico. Además de la CICYT, otros dos órganos garantizan la participación ordenada y equilibrada de todos los actores del sistema científico y tecnológico. El primero de estos órganos es el Consejo General de la Ciencia y la Tecnología y el segundo, el Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología.
Las funciones del Consejo General de la Ciencia y la Tecnología son las siguientes:
Informar previamente el Plan Nacional, especialmente en lo que se refiere al mejor uso de la totalidad de los recursos y medios de investigación disponibles
Proponer la inclusión de objetivos en el Plan Nacional
Proponer, en función de su interés, programas y proyectos de investigación de las Comunidades Autónomas, tras su correspondiente presentación por los Gobiernos de las mismas
Promover el intercambio de información entre la Administración del Estado y la de las Comunidades Autónomas acerca de sus respectivos programas de investigación con el fin de facilitar la coordinación general de la investigación científica y técnica.
Promover acciones conjuntas entre Comunidades Autónomas, o entre éstas y la Administración del Estado, para el desarrollo y ejecución de programas de investigación
Emitir los informes y dictámenes, referidos a la coordinación de las investigaciones desarrolladas por las Administraciones Públicas, que le sean solicitados por la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología
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o por los Organismos responsables de la Política Científica en las Comunidades Autónomas, o por el Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología.
Constituir un fondo de documentación sobre los diferentes planes y programas de investigación promovidos por los poderes públicos.
El Consejo Asesor para la Ciencia y la Tecnología está encargado de: Proponer objetivos para su incorporación al Plan Nacional.
Asesorar a la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología en la elaboración del Plan Nacional
Informar, previamente a su remisión al Gobierno, el Plan Nacional elaborado por la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología, así como sobre su grado de cumplimiento, especialmente en lo que se refiere a su repercusión social y económica
Elevar a la CICYT propuestas de modificación del Plan Nacional a las que se hace referencia en la letra f) del apartado tercero del artículo séptimo de la Ley 13/1986, referido a las funciones de la CICYT ("Presentar al Gobierno para su elevación a las Cortes Generales una Memoria anual relativa al cumplimiento del Plan Nacional, que comprenda, en su caso, las propuestas de rectificación que estime necesario introducir en los mismos")
Emitir cuantos informes y dictámenes le sean solicitados por la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología o por los Organismos responsables de la política científica en las Comunidades Autónomas. Por otra parte, como órgano ejecutivo y de apoyo a la CICYT se crea una Comisión Permanente. El Real Decreto 415/1987 fija la estructura organizativa de la Comisión, e indica que "dicha estructura estará formada por dos órganos: La Secretaría General del Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico con nivel orgánico de Dirección General, y la Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva con nivel orgánico de Subdirección General". Asimismo, el Real Decreto establece que estos dos órganos se adscriben al Ministerio de Educación y Ciencia a través de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación.
Así, la Secretaría del Plan Nacional constituye la unidad instrumental de la Comisión Permanente. Las funciones de la Secretaría del Plan Nacional son definidas por la CICYT pero, además de éstas, la Secretaría también asume funciones relacionadas con la elaboración, evaluación y seguimiento del Plan Nacional.
Capítulo 2. El contexto institucional de la ciencia y la tecnología en España
Para las tareas de evaluación se crea la Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva (ANEP) y, como se indicó anteriormente, es independiente de la Secretaría General del Plan Nacional de I+D. La ANEP será descrita con mayor detalle en el apartado dedicado a la institucionalización de la evaluación científica en España (apartado 3.5, página 27). La figura 1 muestra la organización del Plan Nacional de I+D.
Figura 1. Organización del Plan Nacional de I+D
Fuente: elaboración propia
El primer Plan Nacional (1988-1991) incluyó 24 Programas Nacionales, dos Programas de Comunidades Autónomas y tres de carácter sectorial. López Facal, et al. (2006) indican que este primer Plan inicia una senda temática, programática y procedimental, que prácticamente se ha mantenido en los sucesivos planes, subyaciendo el modelo lineal de innovación. Estos mismos autores señalan que los contenidos y la implementación del primer Plan tienen una clara orientación hacia la investigación científica, más que al desarrollo tecnológico, y hacia la investigación pública.
Al detectarse solapamientos temáticos en algunos programas, el segundo Plan Nacional (1992-1995) presentó una estructura algo distinta, compuesta por 14 Programas Nacionales, uno de Comunidades Autónomas y tres Sectoriales. El tercer Plan Nacional (1996-1999) comprendía 19 Programas Nacionales y cinco Programas Sectoriales. La tabla 1 muestra la relación de Programas Nacionales incluíos en las tres primeras ediciones del Plan Nacional, desde 1988 hasta 1999. Como principal novedad del segundo Plan se amplían los beneficiarios a los institutos tecnológicos de titularidad privada, se desarrolla la
Gobierno de España
Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología (CICYT)
Consejo General de Ciencia y Tecnología Consejo Asesor para la
Ciencia y la Tecnología
Comisión Permanente
Secretaría General del Plan Nacional de I+D
Agencia Nacional de Evaluación y Prospectiva
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red de OTRIs, los proyectos integrados y la utilización de los Fondos estructurales de la Unión Europea para financiar actividades de I+D (López Facal et al., 2006).
El tercer Plan Nacional hace énfasis en la coordinación de las actividades de I+D y en la articulación de los entornos científico y productivo. Tal y como señalan Durán et al. (1999), mientras que las dos primeros Planes Nacionales hicieron hincapié en el fomento de la I+D en España (science push), el tercer Plan Nacional empieza a hacer énfasis en el tirón de la demanda (demand pull), al incluir un programa de carácter horizontal que reúne y potencia todos los mecanismos de transferencias de conocimientos existentes en las anteriores ediciones del Plan (Programa Nacional de Fomento de la Articulación del Sistema de Ciencia-Tecnología-Industria - PACTI).
Capítulo 2. El contexto institucional de la ciencia y la tecnología en España
Tabla 1. Programas Nacionales incluidos en el Plan Nacional
Área de Calidad de Vida y Recursos Naturales
Plan Nacional 1988-1991 Plan Nacional 1992-1995 Plan Nacional 1996-1999
Biotecnología Biotecnología Biotecnología
Salud Ciencias Agrarias Salud
I+D Farmacéutico Medio Ambiente y Recursos
Naturales
Tecnología de Alimentos
Investigación sobre el Deporte Salud y Farmacia I+D Agrario
Investigación Agrícola Tecnología de Alimentos I+D en el Medio Ambiente
I+D Ganadero I+D sobre el Clima
Sistemas y Recursos Naturales Recursos Hídricos
Tecnología de Alimentos Ciencia y Tecnologías Marinas
Conservación de Patrimonio Natural
Investigación en la Antártida Recursos Marinos y Acuicultura
Recursos Geológicos
Área de Tecnologías de la Producción y las Comunicaciones
Plan Nacional 1988-1991 Plan Nacional 1992-1995 Plan Nacional 1996-1999
Automatización Avanzada y Robótica Tecnologías Avanzadas de la Producción Tecnologías Avanzadas de la Producción
Investigación Espacial Investigación Espacial Investigación Espacial
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
Materiales
Microelectrónica Materiales Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones
Nuevos Materiales Aplicaciones y Servicios
Telemáticos
Tecnologías de Procesos Químicos
Área de Programas Socioculturales – Estudios Sociales, Económicos y Culturales Plan Nacional 1988-1991 Plan Nacional 1992-1995 Plan Nacional 1996-1999
Programas Sociales y Bienestar Social
Estudios Sociales, Económicos y Culturales
Patrimonio Histórico
Estudios Sociales y Culturales sobre América Latina
Área de Programas Horizontales y Especiales
Plan Nacional 1988-1991 Plan Nacional 1992-1995 Plan Nacional 1996-1999
Formación de Personal Investigador
Formación de Personal Investigador
Fomento de la Articulación del Sistema Ciencia-Tecnología- Industria (PACTI)
Investigación en la Antártida Investigación en la Antártida Formación de Personal
Investigador
Física de Altas Energías Física de Altas Energías Física de Altas Energías
Información para la I+D Información para la I+D Estudios Sociales y
Económicos Interconexión de Recursos
Informáticos (IRIS)
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