The P+M synchrophasor methods

segura de la tierra: mayor productividad, mayor acceso al crédito, ma- yor propensión a invertir en activos tangibles (gráfico 8.2) y educación de los hijos, y tiempo y esfuerzo ahorrado para garantizar los derechos a la tierra.52 _{De la eliminación del poder discrecional de los burócratas}

para decidir sobre la adjudicación de la tierra surgen otros beneficios (como beneficio de las reformas de los derechos de propiedad que se introdujeron en México en 1992, se mencionó la mayor gobernabilidad local).53

En los contextos urbanos también se observan los anteriores benefi- cios. Basándose en un experimento natural que adjudicaba a algunos

pobladores, pero no a otros, títulos a la tierra en una zona pobre subur- bana de Buenos Aires, Galiani y Schargrodsky (1994) encontraron efec- tos significativos de la titulación en la inversión en vivienda, el tamaño del hogar y en los logros escolares. Era mejor la calidad de las casas en los lotes con título. Los hogares con títulos a la tierra tenían menos miembros (aun cuando las casas fueran más grandes) y parecían invertir más en la educación de sus hijos. En India, se encontró que títulos poco claros a la tierra combinados con tribunales no confiables limitaban la oferta de tierras y desalentaban las inversiones. Los Estados del sur tien- den a tener mayor seguridad de tenencia, lo cual aumenta la proporción de minoristas modernos. Según indica la evidencia de un programa masivo de titulación de tierras a pobladores de predios urbanos, la titu- lación tuvo como resultado mayor trabajo por fuera de la casa y la susti- tución del trabajo de adultos a cambio del trabajo infantil.54

Una forma de proveer de tenencia segura es la titulación formal de las tierras, aunque la titulación es dispendiosa y puede ser costosa. Tailandia, el primer país con un programa nacional, lo terminó en 2004, veinte años después de su iniciación. Una solución consiste en permitir alternativas a los títulos convencionales a las tierras privadas, en parti- cular en las zonas urbanas.55 _{En Trinidad y Tobago, una ley de 1998}

autorizó tres niveles con incrementos de seguridad estatutaria, cada uno de los cuales requiere documentos adicionales y el compromiso del po- blador y del gobierno. En un año, se calcula que 80% de pobladores informales de tierras del Estado han solicitado el nivel inferior.56 _Como

muchos de los anteriores instrumentos no requieren planeación física previa, servicio de infraestructura y levantamiento de planos de los asentamientos, pueden ofrecer cobertura generalizada a costos más ba- jos. Asimismo, las limitaciones sobre transferencias relacionadas con muchos de los instrumentos mencionados restringen la tendencia de algunos pobladores informales de aprovechar los subsidios de tierras a través de la venta inmediata de las mismas.

Algunos países han emprendido acciones para exigir la titulación conjunta a nombre de ambos cónyuges, estimulando los derechos efec- tivos de las mujeres a la tierra, sobre todo cuando los esposos se encuen- tran ausentes. Como parte de las Metas de Desarrollo de Vietnam e incorporado en la Estrategia de Reducción de la Pobreza de la nación, este país ha fijado el objetivo en la titulación conjunta de la tierra. La atención a los derechos de las mujeres a la tierra reviste importancia especial cuando las mujeres son quienes principalmente la cultivan, cuan- do la emigración es elevada, cuando se diferencia por género el control

Gráfico 8.2 El título a la tierra aumenta la inversión y el acceso al crédito

de las actividades productivas, o cuando altas tasas de mortalidad de adultos y una normatividad poco clara podrían socavar los medios de vida de las mujeres en caso de muerte del cónyuge.57

Pese a los grandes beneficios posibles de la titulación, en los contex- tos urbano y rural existen algunos retos. En las zonas urbanas, el acceso al crédito tal vez no aumente si los bancos no están dispuestos a aceptar como garantía prendaria tierras tituladas localizadas en zonas margina- les. Y en aquellos lugares donde es valiosa la tierra de los pobladores, intereses poderosos, que aprovechan la oportunidad para reubicar a los pobladores en zonas marginales, pueden llegar a subvertir los progra- mas de titulación –por ejemplo, en Phnom Penh (Camboya). Lo ante- rior no refleja un problema de la titulación per se, pero indica que cuando los pobres urbanos carecen de representación y la gobernabilidad es dé- bil, pueden fracasar los programas de titulación.58 _{Otorgarle derechos}

comunales a la tierra como un primer paso hacia la titulación individual podría ser una manera adecuada para proteger a los pobladores de los urbanismos depredadores.60

Según indican algunos estudios, los títulos formales a la tierra en varios países de África no trajeron consigo los beneficios esperados de mayores ingresos e inversión. Lo anterior puede ser reflejo de debilidad de las instituciones responsables del registro y mantenimiento de regis- tros y de la adjudicación de derechos y la resolución de conflictos. En algunos casos, parece que la tenencia indígena ya era suficientemente segura.61 _{Por tanto, fortalecer la seguridad de tenencia a través de insti-}

tuciones que combinen la legalidad con la legitimidad social puede re- sultar apropiado y tener más eficiencia de costos. El anterior enfoque tiene pertinencia especial donde predominan las prácticas consuetudi- narias de tenencia. Reconocer legalmente los derechos consuetudinarios y la institución, ayuda a proteger a grandes poblaciones regidas por esas costumbres construyendo un puente hacia el sistema formal (recuadro

8.7). Es obvia la necesidad de tener en cuenta las complejidades que significa comprometerse con sistemas consuetudinarios de justicia des- critos antes en el capítulo –y cuando se formalicen esos derechos con- suetudinarios, se debe tener cuidado de no codificar simplemente las desigualdades existentes, en especial para las mujeres.

Ampliar el acceso mejorando el funcionamiento de los mercados de tie- rras.En teoría, es mucho lo que los mercados de tierras, tanto de venta como de arriendo, pueden hacer para que sea equitativo el acceso a la tierra. En la práctica, sin embargo, por lo general las ventas o las com- pras de tierras no son el camino para ampliar el acceso de los pobres a la tierra y, en realidad, puede hacerlo más estrecho. Los elevados costos de transacción, mercados crediticios subdesarrollados y los altos costos, los cuales se reflejan en el valor colateral de la tierra y cualesquiera subsi- dios estatales a los cultivos, tienen como resultado débiles mercados de tierras que dejan completamente por fuera a los pobres. Lo anterior indica que los mercados de venta de tierras no harán ningún aporte importante a mayor equidad en la tenencia de la tierra, en particular en entornos caracterizados por una discriminación de vieja data de grupos determinados, a menos que el gobierno relaje por medio de subsidios las restricciones de ahorro de los pobres (como se verá en la sección siguien- te).61

Es en entornos riesgosos, donde los minifundistas no tienen acceso a los seguros, donde los pobres se ven obligados a vender sus tierras debi- do a aprietos económicos. En consecuencia, no tienen la capacidad para mejorar el consumo a través de mecanismos diferentes a la venta de la tierra, como las redes de seguridad.62 _{Comparando con las transacciones}

de tierras del período comprendido entre 1960 y 1980 en los poblados de India y Bangladesh, Cain (1981) encontró que los agricultores po- bres que tenía acceso a programas de redes de seguridad utilizan el

RECUADRO 8.7 Aclarar cómo los derechos consuetudinarios encajan en sistemas formales

Sistemas consuetudinarios locales, basados en las normas, crean, mantienen y protegen la tenencia convencional de la tierra. Por lo general, los derechos a la tierra, ya sean comunales o individuales, se basan en el linaje familiar o en la membresía a un grupo cultural en particular. Los intercambios de la tierra por medio de la venta o el arriendo se limitan a los miembros de la comunidad. En casi todos los países africanos predominan los sistemas consuetudinarios así como en las comunidades indígenas de muchos países de América Latina y de Asia. Como han evolucionado durante largo tiempo en respuesta a condiciones locales, estos sistemas suelen ser bastante flexibles. Los problemas surgen cuando se generalizan las transferencias de tierras a afuereños o cuando dejan de ser adecuados los mecanismos internos de resolución de conflictos agrarios.

Son muchos los esfuerzos que se han emprendido para hacer la transición de sistemas colectivos o consuetudinarios hacia una tenencia más individualizada de la tierra. Pero, si no se maneja de manera apropiada, la transición puede terminar en desastre, como sucedió en Kenia: como las poblaciones rurales no aceptaron la eliminación de los derechos de linaje ni la legalización de las ventas de la tierra, surgieron conflictos, en ocasiones violentos,

entre quienes reclamaban la tierra al tenor de las normas consuetudinarias y aquellos que buscaban imponer la observancia de las nuevas leyes.

Botsuana ha logrado mejores resultados. A partir de 1970, el gobierno ha fortalecido gradualmente los derechos individuales, comenzando por el derecho a excluir a los animales de otras personas y a cercar las tierras cultivables. Se han establecido contratos de ocupación legal en arrendamiento de tierras de gran valor comercial, y se han promulgado leyes que permiten la asignación de tierras a todos los ciudadanos adultos, sean hombres o mujeres, casados o solteros (Adams 2000 y Toulmin y Quan 2000 en Banco Mundial 2003i). Sudáfrica apenas está comenzando a emprender el camino hacia la reforma de las tierras comunales con la promulgación de leyes que transferirán a las comunidades las tierras de propiedad del Estado y en estas zonas van a crear regímenes de derechos de propiedad democráticos, transparentes y seguros.

México llevó a cabo una transición híbrida de la tierra colectiva –conocida como el sector de ejidos– hacia tenencias más individualizadas de la tierra. Los ejidos son comunidades rurales que siguen el modelo de una mezcla de colectivos al estilo soviético y estructuras indígenas sociales anteriores a la

Colonia. Las reformas de 1992 fortalecieron el autogobierno de los ejidos, permitiéndoles escoger un régimen de derechos de propiedad. Cada ejido podía escoger si las tierras serían de propiedad comunal o individual y expedir certificados en consecuencia. Para 2001, el programa había expedido certificados de propiedad a más de tres millones de hogares y otorgado derechos seguros a la tierra a más de un millón de hogares, a quienes anteriormente no se les habían otorgado el reconocimiento formal de los derechos de ocupación (Banco Mundial 2001d).

Para millones de personas es de gran importancia aclarar la forma en que los derechos consuetudinarios –en las zonas rurales y en las urbanas– se relacionan con el sistema formal de derechos de propiedad protegidos por las leyes modernas. Es igualmente importante para ampliar el alcance de la inversión externa, sobre todo en las zonas urbanas. La experiencia en el manejo de la intersección entre los dos sistemas señala la importancia de mecanismos eficaces de resolución de conflictos y de una trayectoria hacia la transición transparente y bien definida, con la extensión a un grupo en su totalidad de derechos seguros a la propiedad de la tierra como un primer paso eficaz y a bajo costo (Banco Mundial 2003i).

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Justitica, tierra e infraestructura

mercado de tierras para acrecentar sus tenencias y hacer inversiones para mejorar la productividad. Cuando se carecía de redes de seguridad, pre- dominaban las ventas de tierras por dificultades económicas y para com- prar alimentos y medicamentos.

En tanto las mediaciones del gobierno para imponer restricciones a la posibilidad de transferencia de las tierras pueden socavar los incenti- vos para invertir y deprimen la actividad no agraria, sí pueden cumplir una función, en particular durante períodos de transición. En muchos países de la Mancomunidad de Estados Independientes (CIS), la posibi- lidad de transferir la tierra sin restricción alguna produjo la concentra- ción de propiedades rurales en manos de unos cuantos terratenientes, conforme los hogares rurales más pobres se sentían tentados a vender sus tierras en una situación de incertidumbre y de mercados e informa- ción incompletos.63 _{En vez de ventas totales, habría sido mejor restrin-}

gir desde un principio la posibilidad de transferir la tierra a negocios de arrendamiento.

En los casos en los cuales la distribución equitativa de la tierra ha sido el instrumento principal de la protección social, como en China y Vietnam, puede ser preferible una transición gradual. En ambos países, los gobiernos perciben perfectamente las tensiones existentes en los mercados activos de ventas de tierras, lo cual, aunque podría producir una consolidación que refuerce la eficiencia, también puede correr el riesgo de aumentar el número de pobres sin tierra. El gobierno de China analiza la posibilidad de avanzar en varios frentes, entre ellos desarrollar redes de seguridad y financiación rural y eliminar las restricciones a la movilidad laboral basadas en el lugar de residencia (hukou).

En tanto los mercados de venta de tierras tengan impactos ambi- guos en la equidad, parece ser más obvio el caso de equidad para am- pliar el acceso al arrendamiento de la tierra. Cuando los agricultores no

tienen acceso al crédito que les permitiría comprar tierras abiertamente, los mercados de arriendo representan una vía de importancia para refor- zar la productividad y mejorar la igualdad facilitando transferencias de tierras a bajo costo a productores más productivos (capítulo 5). Los mer- cados de tierras asimismo permiten a los tenedores de tierras con escasas competencias agrícolas (o no deseosos de realizar actividades agrícolas) buscar empleo en el sector no agrícola y al mismo tiempo obtener una rentabilidad sobre sus tierras.64 _{Como lo indica evidencia de Sudán, los}

mercados de arrendamiento de tierras sí transfieren tierra a productores más pequeños. Y en Colombia, los mercados de tierras han sido más eficaces para entregar la tierra a productores productivos y pobres que las reformas agrarias patrocinadas por el Estado.65

Si los mercados de arrendamiento de tierras ofrecen tantas posibili- dades para mejorar la equidad y la eficiencia, ¿por qué existen en todo el país variaciones tan considerables en la incidencia de los arrendamien- tos? Una razón es la falta de seguridad de tenencia –o de confianza de que esa seguridad va a durar. Sin ella, los propietarios de tierra no se muestran dispuestos a arrendar sus tierras ante el temor de no poder reclamarla posteriormente. Entre otras razones se incluyen las media- ciones actuales o anteriores del gobierno para restringir la tenencia, la disponibilidad de mecanismos confiables de resolución de conflictos y las imperfecciones en la información.66 _{En tanto se puede justificar la}

preocupación acerca de la explotación en ordenamientos de aparcería,67

puede fracasar la protección del arrendatario y los topes del arriendo. Restricciones de este tipo a los arrendamientos de tierras llevan a menu- do a las transacciones a la informalidad o encadenan a los agricultores pobres en ordenamientos mano de obra-salario menos eficientes y me- nos equitativos. Como lo indican las estimaciones, las nuevas leyes de tenencia en India se asociaron con la evicción de más de cien millones de arrendatarios, haciendo que los pobres del sector rural perdieran el ac- ceso a cerca de 30% del total de la zona explotada.69 _{Es probable que}

sean preferibles mediaciones para reforzar el poder de negociación de los pobres –incluyendo un mejor acceso a los mercados financieros, opor- tunidades de empleo no agrícola y mecanismos equitativos de obser- vancia de contratos.

Si bien mercados de arrendamiento que funcionen de manera eficaz pueden convertirse en un peldaño en la escalera de la propiedad, proba- blemente no lo pueden hacer en circunstancia de desigualdad extrema en la propiedad de la tierra y en el poder. En estos casos, se hace necesa- rio aprovechar las opciones de políticas directamente redistributivas.

Opciones para una redistribución de la tierra con

eficiencia de costos para ampliar el acceso

Tanto a la equidad como a la eficiencia les hace bien mejorar la seguri- dad de tenencia y fomentar los mercados de arrendamiento de tierras. El análisis y la experiencia indican que la redistribución de la tierra no es con mucho tan sencilla: puede resultar costosa en recursos de programa y menor productividad, y puede ser instrumento de clientelismo políti- co. Para evaluar y comprar (o expropiar) tierras, seleccionar a los bene- ficiarios y ofrecer capacitación y crédito, son necesarios significativos recursos financieros y de personal.

¿Cuándo tiene sentido la redistribución de la tierra? En algunos paí- ses, la redistribución podría ser un paso político necesario para resolver las desigualdades históricas y evitar la violencia. En otros, podría ser simplemente una herramienta para convertir tierras ociosas en tierras más productivas mejorando la equidad al mismo tiempo. En países don- de es elevada la propiedad de tierras por parte del Estado, si se recoge en una transferencia única de tierras del Estado a propiedad privada, la RECUADRO 8.8 Polarización, conflicto y crecimiento

Los investigadores han reconocido desde hace mucho tiempo que las profundas divisiones sociales dificultan implementar políticas que beneficien a todos. No obstante, conseguir una medida más precisa de la naturaleza y la magnitud de esas divisiones ha demostrado ser problemático. Durante gran parte de los años noventa, los académicos usaron una medida conocida como “fraccionamiento etnolingüístico” –compilada por primera vez por políticos sociales rusos en la década de 1960– para demostrar que el crecimiento económico era más lento, neutralizando otros factores, en las sociedades donde había una baja probabilidad de que dos ciudadanos escogidos al azar de un grupo de población fueran del mismo grupo étnico. La “tragedia de crecimiento” de África se le atribuyó en parte al alto nivel de “fraccionamiento” (Easterly y Levine, 1997).

Trabajos más recientes han buscado refinar las medidas de diversidad social concentrándose más bien en la polarización, o grado en que un reducido número de grupos influyentes dominan una sociedad, proveyendo de ese modo una base teóricamente más informada para explicar la relación entre diversidad y conflicto y, a través de este canal, el crecimiento económico (Esteban y Ray, 1994). Con esta medida, un país que tenga tres grupos que representen, respectivamente, el 49%, el 49% y el 2% de la población estará más polarizado que otro donde los mismos grupos representen el 33%, el 33% y el 34%. La medida de polarización es un pronosticador mucho más sólido de conflicto civil que las medidas de desigualdad en los ingresos individuales y que las de fragmentación. Esta asociación estadística la ilustra el hecho de que con esta medida, nueve de las diez sociedades más polarizadas del mundo han experimentado grandes conflictos sociales en las últimas décadas; entre ellas, Eritrea, Guatemala, Nigeria, Sierra Leona, y Bosnia y Herzegovina (García-Montalvo y Reynal-Querol, en proceso). Por supuesto, esta es sólo una influencia sobre el conflicto; otros trabajos han enfatizado el papel de la dependencia de recursos y de las capacidades del Estado (ver Banco Mundial 2003h).

redistribución de la tierra podría involucrar costos presupuestarios mo- destos. Por el contrario, en países con tradiciones de seguridad de te- nencia fuertes, la mera amenaza de redistribución podría socavar la inversión.

La factibilidad de redistribuir la tierra también depende del instru- mento. Es probable que la expropiación resulte ser perturbadora. El despojo de tierras del Estado y la recuperación de asentamientos ilega- les pueden ser dos alternativas con eficiencia de costos. Por ejemplo, el alcalde de Brasilia (Brasil) identificó las tierras con títulos inciertos y negoció la entrega de parte de éstas. A cambio, al resto de las tierras se le otorgaron títulos oficiales. Otras alternativas también posibles son la expropiación con indemnización y ayudar en la compra y arrendamien- to de tierras –por ejemplo, a través de una reforma agraria liderada por la comunidad. Sin embargo, puede resultar costoso subsidiar las com-