La intervención y gestión de los espacios naturales y las especies a pro- teger exigirá de las Administraciones competentes su planificación, por lo que la Ley crea los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, cuyos objetivos y contenidos también precisa (art. 4).
La aprobación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales corresponde a las Comunidades Autónomas, debiendo su contenido ajus- tarse a las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales aproba- das por el Gobierno. Estas Directrices tienen naturaleza reglamentaria y por objeto la fijación, con carácter básico, de los criterios y normas que regulan la gestión y uso de los recursos naturales de acuerdo con lo esta- blecido por la Ley 4/1989.
La elaboración y aprobación de un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales puede comenzar sometiendo determinados espacios a un régimen
de protección preventiva, lo que se hará cuando de las informaciones obte-
nidas por la Administración competente se dedujera la existencia de una zona bien conservada, amenazada por un factor de perturbación que po- tencialmente pudiera alterar tal estado. El régimen provisional de interven- ción consiste en la obligación de los titulares de los terrenos de facilitar información y acceso a los representantes de la Administración competen- te con el fin de verificar la existencia de factores de perturbación que ame- nacen su estado y, en el caso de confirmarse la presencia de dichos factores, se iniciará de inmediato un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales
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de la Zona sin perjuicio de la aplicación de alguno de los regímenes sobre espacios naturales protegidos que la ley prevé (art. 24). En todo caso, ini- ciado un procedimiento de elaboración de un Plan, no podrán realizarse actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que imposibilite la consecución de los objetivos de dicho plan. Tampoco otorgar, hasta su aprobación, ninguna licencia, autorización o concesión que habiliten actos de transformación de la realidad ñ'sica o bio- lógica sin el previo informe favorable de la Administración actuante. Asi- mismo dicho procedimiento incluirá necesariamente los trámites de audien- cia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan los mismos fines que la Ley (arts. 6 y 7).
Una vez aprobados, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales serán obligatorios y ejecutivos, siendo sus efectos los que establezcan sus propias normas de aprobación, prevaleciendo sus disposiciones sobre cua- lesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física existentes (art. 5).
15. L A P R O T E C C I Ó N D E L A F L O R A Y F A U N A S I L V E S T R E S
Una de las novedades de la Ley de 1989 sobre Espacios Naturales Pro- tegidos frente a la de 1975 es, como dice en su Exposición de Motivos, «la
decidida voluntad de extender el régimen jurídico protector de los recursos naturales más allá de los meros espacios naturales protegidos», estableciendo «las medidas necesarias para garantizar la conservación de las especies de la flora y la fauna silvestres, con especial atención a las especies autóctonas». A
este efecto «se racionaliza el sistema de protección atendiendo preferente- mente a la preservación de los hábitats y se transponen al ordenamiento jurídico español las directivas de la Comunidad Económica Europea sobre Protección de la fauna y la flora, entre ellas la número 79/409/CEE, relativa a la conservación de las aves silvestres».
Ahora bien, ¿qué son la fauna y la flora silvestres? La Ley no da un concepto de las mismas sino que procede caso por caso a su determinación según la técnica formal de la catalogación, a cuyo efecto crea bajo la de- pendencia del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, con carác- ter administrativo y ámbito estatal, el Catálogo Nacional de Especies Ame-
nazadas.
Las Comunidades Autónomas, en sus respectivos ámbitos territoriales, podrán establecer, asimismo, catálogos autonómicos de especies amenazadas (art. 30).
Las especies, subespecies o poblaciones que se incluyan en dichos catá- logos deberán ser clasificadas en alguna de las siguientes categorías:
a) En peligro de extinción, reservada para aquellas cuya supervivencia
es poco probable si los factores causales de su actual situación siguen ac- tuando.
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b) Sensibles a la alteración de su habitat, referida a aquellas cuyo habi-
tat característico está particularmente amenazado, en grave regresión, frac- cionado o muy limitado.
c) Vulnerables, destinada a aquellas que corren el riesgo de pasar a las
categorías anteriores en un futuro inmediato si los factores adversos que actúan sobre ellas no son corregidos.
d) De interés especial, en la que se podrán incluir las que, sin estar
contempladas en ninguna de las precedentes, sean merecedoras de una aten- ción particular en función de su valor científico, ecológico, cultural o por su singularidad (art. 29).
Los efectos derivados de la inclusión en el Catálogo de una especie o población consisten, en primer lugar, en la aplicación de unas prohibiciones genéricas de cualquier actuación no autorizada con el propósito, tratándo- se de plantas, de destruirlas, mutilarlas, cortarlas o arrancarlas, así como la recolección de sus semillas, polen o esporas; y si se trata de animales, incluidas sus larvas, crías o huevos, de darles muerte, capturarlos, perse- guirlos o molestarlos, así como la destrucción de sus nidos, vivares y áreas de reproducción, invernada o reposo. En ambos casos se prohibe poseer, naturalizar, transportar, vender, exponer para la venta, importar o exportar ejemplares vivos o muertos, así como sus propágulos o restos, salvo en los casos que reglamentariamente se determinen (art. 31).
Sin embargo, las prohibiciones anteriores respecto de los animales que- darán sin efecto en los casos que podríamos considerar como de legítima defensa. Así, previa autorización administrativa del órgano competente, se puede dar muerte, dañar, molestar o inquietar intencionadamente a los animales silvestres, quedando sin efecto dichas prohibiciones, cuando con- curra alguna de las circunstancias siguientes: a) Si de su aplicación se de- rivaren efectos perjudiciales para la salud y seguridad de las personas, b) Cuando de su aplicación se derivaren efectos perjudiciales para especies protegidas, c) Para prevenir perjuicios importantes a los cultivos, al ganado, los bosques, la caza, la pesca y la calidad de las aguas, d) Cuando sea ne- cesario por razón de investigación, educación, repoblación o reintroducción, o cuando se precise para la cría en cautividad, e) Para prevenir accidentes en relación con la navegación aérea. Si por razones de urgencia no pudiera obtenerse la previa autorización administrativa se dará cuenta inmediata a la autoridad administrativa, que abrirá expediente para determinar la ur- gencia alegada (art. 28).
De otro lado, la inclusión de una especie en el Catálogo obliga a la re- dacción por la Comunidad Autónoma de un Plan de Recuperación, de Con- servación del Hábitat o de Manejo, en el que se definirán las medidas ne- cesarias para eliminar el peligro de extinción o los riesgos que afecten a la flora o fauna protegidas (art. 31).
La misma Ley 4/1989 ha sentado los principios básicos de protección de la caza y la pesca de especies no afectadas por las prohibiciones anteriores. A su vez, las respectivas Comunidades Autónomas han aprobado leyes de caza y pesca a las que hay que remitirse porque sustituyen a la Ley de Caza 1/1970, de 4 de abril, y a la Ley de Pesca Fluvial de 1907 y en ellas se con-
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templan las medidas de intervención administrativa, antes reguladas en dichas leyes.
Con carácter general la Ley 4/1989 ordena la conservación y fomento de las especies autorizadas para el ejercicio de la caza y la pesca continentales. A este efecto, la Comunidad Autónoma competente determinará los terrenos y las aguas donde puedan realizarse tales actividades, así como las fechas hábiles para cada especie. Además, los titulares de los derechos de caza y pesca en terrenos acotados deberán someterse a los planes técnicos que a tal efecto establezcan las Comunidades Autónomas y, en su caso, a los Pla- nes de Ordenación de Recursos de la zona cuando existan (art. 33).
En segundo lugar, el ejercicio de la caza y la pesca únicamente se reco- noce a las personas que acrediten la aptitud y el conocimiento preciso de las materias relacionadas con dichas actividades, a cuyo efecto se someten a un examen, tras el cual se les expedirán las correspondientes licencias por las Comunidades Autónomas con validez en sus respectivos territorios. Pre- viamente a su expedición, los interesados deberán presentar un certificado expedido por el Registro Nacional de Infractores de Caza y Pesca, depen- dientes del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (art. 35).
16. L A P O T E S T A D S A N C I O N A D O R A E N L A P R O T E C C I Ó N D E L A N A T U R A L E Z A
La Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Natu- rales y de la Flora y Fauna Silvestres, atribuye también a la Administración una exorbitante potestad sancionadora en la línea de la que acabamos de exponer en materia de montes.
En efecto, las cuantías de las multas pueden llegar hasta 50 millones de las antiguas pesetas, autorizándose al Gobierno para proceder por Decreto a su actualización teniendo en cuenta la variación de los índices de precios al consumo. Las multas en su grado máximo e inferiores que correspondan por las faltas leves, menos graves y graves se impondrán por el órgano competente de las Comunidades Autónomas y por la Administración del Estado en aquellos supuestos en que la infracción administrativa haya re- caído en ámbito y sobre materias de su competencia (art. 39.3).
Como es habitual en la responsabilidad administrativa —y en este caso, además, por mandato expreso del art. 45 de la Constitución—, el infractor deberá reparar el daño causado, reparación que tendrá como objetivo lograr, en la medida de lo posible, la restauración del medio natural al ser y estado previos al hecho de producirse la agresión. Para forzar al infractor a la reparación del daño se prevén multas coercitivas de hasta 500.000 pesetas (arts. 37 y 39.4).
La tipificación de las infracciones la hace la Ley, sin perjuicio de lo que disponga al respecto la legislación autonómica de desarrollo y las leyes reguladoras de determinados recursos naturales. Las infracciones se califi- can, como se dijo, en leves, menos graves, graves y muy graves, atendiendo
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a su repercusión, a su trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia, participación y beneficio obtenido, así como la irreversibilidad del daño o deterioro producido en la calidad del recurso o del bien protegido. La prescripción de las infracciones se establece en cuatro años, un año, seis meses y dos meses según su mayor o menos gravedad (arts. 39.1 y 41).
La Ley aborda también en los términos constitucionalmente establecidos las relaciones entre esta potestad sancionadora de la Administración y la penal que corresponde a los Tribunales: «en los supuestos en que las infrac-
ciones pudieran ser constitutivas de delito o falta, la Administración pasará el tanto de culpa al órgano jurisdiccional competente y se abstendrá de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pro- nunciado. La sanción de la autoridad judicial excluirá la imposición de multa administrativa. De no haberse estimado la existencia de delito o falta la Admi- nistración podrá continuar el expediente sancionador, con base, en su caso, en los hechos que la Jurisdicción competente haya considerado probados» (art.
40). La previsión anterior tiene relevancia porque el artículo 325 y siguientes del Código Penal tipifican los delitos ecológicos, insertos en el Capítulo III
«De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente».
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