de la EPT
Desafíos planteados por los datos y el seguimiento
La gran diversidad de los programas de AEPI, tanto en el plano organizativo como en el financiero, representa un enorme desafío para el seguimiento del objetivo referente a la AEPI. En el Recuadro 6.1 se presenta la labor recientemente realizada para compilar datos internacionales sobre los servicios de atención y educación prestados a la primera infancia.
No es tarea fácil evaluar los progresos realiza- dos por los países hacia la consecución del objetivo referente a la AEPI. En efecto:
Ese objetivo carece de elemento de referencia o metas cuantitativas que permitan evaluar los progresos realizados (o la ausencia de éstos). Los informes nacionales sobre la índole y calidad de los servicios destinados a la primera infancia están menos estandarizados que los que se refieren a la educación, habida cuenta de que en dichos servicios intervienen múltiples partes interesadas gubernamentales y no gubernamentales y abarcan a niños de edades diferentes, sin que los datos estén desglosados por edad.
Son muy pocos los países que acopian informa- ción sobre los “restantes programas de AEPI”,
El siglo XX se
caracterizó por
un importante
desarrollo de los
programas para
la atención y
educación de la
primera infancia.
7. La encuesta daba la siguiente definición de los programas de AEPI: programas para proporcio- nar cuidados y/o educación a los niños desde su naci- miento hasta los seis o siete años (edad de ingreso en la escuela primaria) que se llevan a cabo en distintas instituciones y contextos y son organiza- dos por ministerios u organizaciones no guber- namentales.8. Guarderías, residencias, grupos de juegos, centros de acogida de niños enfermos o discapacitados, instituciones de atención mixta al niño (sanitaria y educativa), centros
anganwadide la India, etc. 9. La definición de la enseñanza preescolar es la siguiente: “Programas de la etapa inicial de la instrucción organizada que están primordialmente destinados a preparar a niños muy pequeños –de tres años o más, por regla general– a un entorno de tipo escolar y coadyuvar a la transición del hogar a la escuela”. Bajo diferentes denomina- ciones –educación infantil, educación preescolar, jardín de la infancia o educación de la primera infancia– estos programas constituyen el componente formal de la AEPI. Estos programas, designados con muy diversas deno- minaciones –educación infantil, guarderías, jardines de infancia, educación preescolar, educación preprimaria o educación de la primera infancia– constituyen el componente más formal de la AEPI. Una vez finali- zados estos programas, la educación de los niños prosigue en el nivel 1 de la CINE (véase el Glosario).
pese a que esta categoría se ha concebido para completar los datos relativos a la
enseñanza “preescolar”.10
Los marcos de los informes excluyen la infor- mación relativa a la educación parental, pese a que es un elemento importante del objetivo global.
Lo ideal sería que los informes nacionales comprendiesen información detallada sobre los sitios donde se proporciona atención a los niños y sobre el personal que los cuida. Deberían también comprender información sobre la calidad de los cuidados y las experiencias educativas que se ofrecen a los niños pequeños, acompañándola, en la medida de lo posible, de una evaluación a lo largo del tiempo. Esa información figura en parte en los resultados del proyecto internacional sobre
la enseñanza preescolar que lleva a cabo la IEA.11
No obstante, sería necesario que se realizasen otros estudios de este tipo a mayor escala.
Actualmente, las estadísticas internacionales relativas al componente “educación” del objetivo referente a la AEPI siguen siendo heterogéneas y, a veces, resulta imposible compararlas. Además, son casi inexistentes los indicadores relativos al componente “atención” de ese objetivo, esto es, los cuidados proporcionados al niño en beneficio de su salud, nutrición y desarrollo cognitivo, social y afectivo. Debido a estos problemas, no es sorprendente que en el presente capítulo del Informe –y también en el Capítulo 2– se evalúen los progresos realizados hacia la consecución del objetivo referente a la AEPI sobre la base de las
mediciones relativas a los centros preescolares. Sigue siendo necesario realizar esfuerzos tenaces para enriquecer y mejorar los datos existentes sobre la AEPI (véase el Capítulo 9).
En el Comentario detallado del Marco de Acción de Dakar (párrafos 30 y 31) se enuncian algunos de los componentes clave de los programas para la primera infancia. Éstos deben ser “flexibles y adaptables, destinados a los niños, que sean adecuados a su edad y no simplemente una extensión del sistema escolar formal” y, además, “han de ser integrales, estar centrados en todas las necesidades del niño y abarcar la salud, la nutrición y la higiene, además del desarrollo cognitivo y psicosocial”. Asimismo, el Comentario señala la importancia que reviste “la educación de los padres y educadores en materia de atención infantil tomando como base las prácticas tradicio- nales, así como la utilización sistemática de los indicadores de la primera infancia”.
Para abordar esas cuestiones, el presente capítulo amplía la información sobre el segui- miento del objetivo referente a la AEPI de tres maneras: a) examinando separadamente tres grupos de niños (los menores de tres años; el grupo que comprende a todos los mayores de tres años hasta que alcanzan la edad de ingresar en primaria; y los niños vulnerables y desfavorecidos); b) ampliando el número y tipo de indicadores utilizados para medir los progresos realizados, por grupo de niños; y c) centrándose más en el componente “atención” de los servicios para la primera infancia.
Las estadísticas
internacionales
relativas al
componente
“educación” del
objetivo referente
a la AEPI siguen
siendo heterogéneas
y, a veces,
resulta imposible
compararlas.
La Oficina Internacional de Educación (OIE) de laUNESCO, en colaboración con el UNICEF, ha preparado anteproyectos de esquemas de los servicios prestados a la primera infancia en 175 países que no pertenecen a la OCDE. Esos esquemas comprenden información sobre las legislaciones, la supervisión y coordinación oficiales de los programas de AEPI, los proveedores de servicios, las diferentes categorías de personal y su nivel de calificación, los planes de estudio y la pedagogía, y también las políticas y programas especiales aplicados actualmente, en especial los que están destinados a los niños vulnerables y desfavorecidos. También contienen datos acopiados por el Instituto de Estadística de la UNESCO (IEU) que se refieren a las definiciones oficiales de la enseñanza preescolar, la edad de ingreso en ésta, la duración del nivel 0 de la CINE, las tasas brutas y netas de escolarización desglosadas por sexo, los docentes y su nivel de formación, las fuentes de financiación, el promedio del gasto por niño y la duración semanal de los programas de AEPI. El UNICEF ha añadido una sección sobre los programas parentales
y los sistemas nacionales de seguimiento del desarrollo del niño y de su nivel de preparación para la escuela primaria. Los anteproyectos de esos esquemas se han remitido a los ministerios de educación de los países y las oficinas fuera de la sede del UNICEF para que sean verificados, revisados y completados. En junio de 2006, ya eran 94 los países que habían revisado sus
esquemas de AEPI.
Se ha acopiado información complementaria sobre 23 países de la OCDE a partir de la base de datos mundiales de educación de la OIE (UNESCO–OIE, 2005) y de los estudios de la OCDE sobre la atención y cuidado de la primera infancia y las políticas de apoyo a las familias. En total, se han elaborado 198 esquemas de AEPI para el presente informe (www.efareport.unesco.org). Esta base de datos, aunque todavía es incompleta y desigual en sus detalles, constituye una nueva fuente de información importante sobre los servicios de atención y educación prestados a los niños pequeños en el mundo entero. Recuadro 6.1: Hacia una base de datos mundial de los esquemas nacionales de AEPI
10. Se entiende por “restantes programas de AEPI” los programas de desarrollo no formales que están destinados a niños de más de tres años y comprenden actividades de aprendizaje organizado de una duración equivalente a dos horas diarias y 100 días por año, como mínimo. Esta categoría, que se creó después del Foro de Dakar, ha puesto de manifiesto la necesidad de elaborar medi- ciones adicionales para el seguimiento de los programas de AEPI. Los datos sobre “los restantes programas de AEPI”, que empezaron a acopiarse en 2000, siguen faltando para muchos países. 11. Véase Olmsted y Montie (2001). Los países participantes en la segunda fase del proyecto son Bélgica, China, Eslovenia, España, Estados Unidos, Finlandia, Grecia, Hong Kong (China), Indonesia, Irlanda, Italia, Nigeria, Polonia, Rumania y Tailandia.
La organización de los servicios de atención y educación para los menores de tres años
En los países desarrollados y en transición, la demanda de servicios estructurados de atención a la primera infancia ha crecido considerablemente a medida que aumentaba el empleo de la mujer. En cambio, en los países en desarrollo se da por sentado que las madres deben trabajar en el hogar y, de no ser así, en la agricultura o el sector no estructurado de la economía, por ejemplo vendiendo o comerciando en los mercados. En las zonas rurales, se da por sentado también que los niños deben realizar trabajos domésticos desde su más temprana edad. Teniendo presentes estas “realidades”, son muy pocos los gobiernos que dan prioridad a la financiación pública de programas de atención o educación para los niños pequeños. Para satisfacer la demanda existente, que emana principalmente de las clases medias y las familias de zonas urbanas, se han estimulado las iniciativas privadas.
El empleo de las madres es una realidad de la vida que se está imponiendo cada vez más en gran parte del mundo y los padres buscan servicios de atención y educación para sus hijos que sean decorosos y asequibles. Además, son cada vez más las familias que emigran a las zonas urbanas –o a otros países– en búsqueda de un empleo remune- rado, perdiendo así el apoyo que podrían aportarles las redes familiares para la crianza y el cuidado de los niños. Las emigraciones, unidas al trabajo de la mujer, han incrementado no sólo la demanda de licencias de trabajo maternales (y parentales), sino también la de servicios para la primera infancia.
Licencias de trabajo maternales y parentales Los datos existentes a nivel mundial sobre las licencias de trabajo maternales y parentales han sido objeto de estudios comparativos y compila-
ciones internacionales.12En casi todos los países
de la OCDE existe una licencia de trabajo parental pagada con garantía de conservación del empleo. Esa licencia permite al padre o a la madre –o a los dos, en más contadas ocasiones– ausentarse del trabajo por un periodo de tiempo limitado cuya duración oscila entre unos pocos meses y varios años, a fin de poder atender a sus hijos recién nacidos. Son cada vez más numerosas las políticas que prevén –o exigen, en determinados países– una licencia de trabajo prenatal. Aunque los parámetros de esa licencia de trabajo obligatoria (duración, importe de la indemnización y aplicación a los niños adoptados) varían en los países desarrollados, la mayoría de los padres recientes reciben una ayuda pública que les permite cuidar a los niños durante un periodo que es esencial para su desarrollo.
En los países de Europa Central y Oriental, que anteriormente otorgaban toda una serie de subvenciones, servicios y licencias de trabajo en beneficio de los niños y de sus familias, la transi- ción a la economía de mercado ha traído consigo, además del desempleo, reducciones considerables de las prestaciones y servicios sociales, así como un alza de los precios de los servicios y una disminución de las subvenciones al consumo (Kamerman, 2003; y Rostgaard, 2004). A finales del decenio de 1990, no obstante, la mayoría de esos países se había recuperado de esa situación, aunque no siempre al nivel precedente, y se consolidó el modelo tradicional de servicios en beneficio de la primera infancia prestados y subvencionados por el Estado.
En los países en desarrollo y en transición no siempre existen políticas de licencia de trabajo por maternidad y, cuando esas políticas existen, se aplican de forma desigual o se circunscriben a determinados segmentos del mercado de trabajo. La carencia de mecanismos de aplicación eficaces está generalizada. De los 126 países sobre los que se dispone de datos recientes, un 80% de ellos indicó que habían establecido uno u otro tipo de licencia de trabajo por maternidad. La concesión de esa licencia es práctica corriente en América Latina y el Caribe, Europa Central y Oriental y Asia Meridional y Occidental (Cuadro 6.3). En cambio, se da con menor frecuencia en los Estados Árabes, Asia Oriental y el Pacífico y Asia Central. Las tres quintas partes de los países del África Subsaha- riana cuentan con disposiciones que establecen esa licencia, pero sólo puede beneficiarse de ella un porcentaje muy escaso de mujeres empleadas en el sector estructurado de la economía. La duración total de la licencia de trabajo por mater- nidad varía de una semana a un año, pero el promedio es de 12 semanas en la mayoría de las regiones, siendo algo más elevado en Europa Central y Oriental (18 semanas), Asia Central (17 semanas) y el África Subsahariana (14 semanas). En la mayoría de las regiones está previsto compensar con indemnizaciones entre el 75% y el 90% del salario de la madre. Además, en algunas regiones –por ejemplo, en América Latina– las madres que trabajan pueden disponer de tiempo libre para amamantar a sus hijos (Linnecar y Yee, 2006).
Políticas nacionales: pocos marcos integrados En general, son pocos los países que cuentan con marcos nacionales para financiar, coordinar y supervisar los programas de AEPI destinados a los niños más pequeños. Los ministerios encargados de la salud o de la primera infancia se dedican a satisfacer las necesidades específicas de los niños
En los países
en desarrollo y
en transición
no siempre
existen políticas
de licencia de
trabajo por
maternidad.
12. Esta sección se basa en la obra de Kamerman (2005). También se puede encontrar información complementaria en Admi- nistración de la Seguridad Social de los Estados Unidos (1999) y Moss y Deven (1999).
más pequeños en lo que respecta a su salud y bienestar, pero no centran su labor en los aspectos más generales de la oferta de servicios de atención y educación para la primera infancia. Los ministe- rios de educación propenden a considerar que la educación de los niños menores de tres años incumbe a los padres, o bien a asociaciones privadas y organismos no gubernamentales. Incluso cuando se ha asignado a los ministerios de educación la responsabilidad de encargarse, en el plano administrativo, del grupo de los menores de tres años –como ha ocurrido en Brasil y está ocurriendo en otros países como Botswana– la información relativa a los programas y servicios existentes sigue siendo insuficiente.
Programas de atención y educación para los menores de tres años13
Los distintos esquemas nacionales indican que en algo más de la mitad de los países (53%) existe por lo menos un programa formal de AEPI –previo a la escuela primaria– que acoge a los niños más pequeños, desde su nacimiento o a partir de un año de edad. Esos programas ofrecen general- mente servicios de custodia organizados y en algunos casos prestaciones sanitarias y actividades educativas. Las denominaciones más corrientes para designarlos son: centros infantiles, day care services, crêches, nurseries y programas de desarrollo de la primera infancia.
En el Cuadro 6.4, se proporciona una medición básica de la presencia de programas formales destinados a los niños menores de tres años, indicándose por región el porcentaje de países en el que existe por lo menos un programa. Los resultados muestran que la presencia de programas es mayor en América del Norte y Europa Occidental, Asia Central y América Latina y el Caribe.
No se dispone de información relativa a la duración (en horas diarias y semanales) de los programas destinados a los menores de tres años. Algunos programas prevén horarios a tiempo completo, mientras que otros reciben a los niños con horarios flexibles. Así, en Burkina Faso, Gambia, Kazajstán, Mozambique y los Países Bajos, los niños pueden permanecer en las guar- derías entre 10 y 12 horas diarias. En Eslovenia y Viet Nam, la flexibilidad de los horarios permite recibir a los niños menores de seis años entre cuatro y ocho horas por día, o más. En Namibia, los servicios de custodia a domicilio y de visitado- ras ambulantes tienen una duración de seis a 10 horas semanales.
Belarrús, Kazajstán y Singapur son algunos de los muchos países que cuentan con programas proyectados para las madres que trabajan a
tiempo parcial. En Finlandia y Suecia, donde hay muchas madres en ese caso, los municipios tienen la obligación legal de proporcionar servicios de guardería adaptados a los horarios de trabajo complejos de los padres. En Camboya, Eritrea, Líbano, Malasia, Panamá, la República Árabe de Siria, Uruguay y Vanuatu, hay programas en los que se puede dar acogida a los niños menores de tres años durante cuatro horas por día solamente, e incluso menos.
13. La información de la presente sección se ha extraído de los esquemas y datos relativos a la AEPI suministrados por funciona- rios de educación participan- tes en un taller de creación de capacidades organizado por el IEU en África (2005).