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A partir de la crisis del enfoque clásico del presupuesto (fundamentalmente la desaparición de la regla del equilibrio presupuestario) surgieron diversas fórmulas presupuestarias que tenían como objetivo alcanzar la estabilidad económica que el presupuesto clásico parecía incapaz de conseguir. Una de esas nuevas fórmulas, el Presupuesto Compensatorio comentado anteriormente, constituye el enfoque más alejado al del equilibrio presupuestario. Entre ambas versiones (Presupuesto Equilibrado y Compensatorio), sin embargo, se puede encontrar un conjunto de fórmulas presupuestarias alternativas que fueron surgiendo a lo largo de la primera mitad del siglo XX y que comparten el objetivo de la estabilización económica.

En el Cuadro - 2- se reproduce la clasificación que sobre dichas fórmulas presupuestarias elaboró Fuentes Quintana (1973, pág. 149) modificando la que inicialmente había realizado Herber en su libro Modern Public Finance (1967, pág. 410).

4 _{Estas leyes de la “Hacienda Funcional” aparecen descritas de forma detallada en}

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Orientación del Presupuesto

controlada 100 por 100 Orientación del Presupuesto

discrecional 100 por 100 50%

Presupuesto con equilibrio anual (norma clásica)

Presupuesto compensatorio (Hacienda Funcional) Presupuesto Cíclico

Presupuesto de

Estabilización Automática

Superávit presupuestario con pleno empleo

Cuadro - 2 -Clasificación de Fórmulas Presupuestarias

Fuente: Fuentes Quintana, Hacienda Pública. Introducción, presupuesto e ingresos públicos, 1979, pág. 149

En una posición prácticamente intermedia con respecto a los dos extremos ya comentados, y con no mucha repercusión en la práctica presupuestaria, nos encontramos con la teoría del Presupuesto Cíclico. La idea básica de este enfoque presupuestario consiste en que el presupuesto habrá de liquidarse con déficit en los años de escasa actividad económica, mientras que en aquellos ejercicios en los que se produzca un mayor ritmo en la producción y el empleo, el saldo deberá ser positivo. Todo esto ha de ocurrir de tal forma que, a lo largo del ciclo económico, los años de déficit se compensen con los de superávit. Esta idea del Presupuesto Cíclico fue expuesta por primera vez por representantes de la Escuela de Estocolmo y

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tiene su origen en la práctica presupuestaria danesa que se venía desarrollando en los primeros años del siglo XX.

Dicha práctica consistía en separar de manera bien definida el presupuesto “por vía de renta” del presupuesto “por vía de capital”. En este último se registraban todas las inversiones (fueran o no autoliquidables) y como fuente de financiación de las mismas aparecía la imposición sobre las rentas de capital y la emisión de deuda pública. Las dos partes del presupuesto (corriente y de capital) quedaban unidas por las amortizaciones, depreciaciones e intereses de las inversiones que aparecen como gasto en el presupuesto corriente. De esta forma, un déficit significa una disminución en el activo del Estado y un superávit un aumento, por lo que el objetivo es que, al final del ciclo, el activo neto del Estado, como mínimo, se mantenga.

Las principales críticas que recibió esta forma de presupuestación se pueden resumir en las siguientes observaciones (García Villarejo & Salinas Sánchez, 1998, págs. 195-198):

En primer lugar, se supone que la forma de elaborar los presupuestos será tal que los superávit generados durante las etapas de expansión económica se compensen con los déficit producidos en los años de recesión del ciclo económico; sin embargo, nada hay que garantice ni que el número de años que dura la etapa de prosperidad vaya a coincidir con los que dura la recesión, ni que los volúmenes de superávit coincidan con el tamaño que alcancen los déficit como para que se produzca fácilmente dicha compensación.

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Por otro lado, la literatura económica existente no permite afirmar de manera concluyente que los ciclos económicos siempre duren los ocho o diez años que se suponía durante los años cuarenta.

Y por último, se debe tener en cuenta la dificultad que existe a la hora de pronosticar el momento del ciclo en que se encuentra la economía y por lo tanto qué tipo de presupuesto hay que diseñar en cada momento.

Durante la década de los cincuenta, la fórmula presupuestaria con mayor protagonismo pasó a ser el llamado Presupuesto de Estabilización Automática, cuyas ideas básicas expuso el Comité para el Desarrollo Económico en el documento “The taxes and the budget: a program for

prosperity in a free society” (1947) (Committee for economic development,

1971, pp. 360-386). En dicho manifiesto se defiende un nuevo enfoque de la actividad presupuestaria que supone un intento de conciliación entre las ideas del equilibrio presupuestario anual y la acción compensatoria del Estado. Se admite la necesidad de una disciplina presupuestaria (en contra de la Hacienda Compensatoria), se niega el dogma del equilibrio presupuestario anual (en contra de la Hacienda Clásica), pero se alega la validez del equilibrio para una situación de elevado empleo de los recursos.

La forma en la que ha de aplicarse este enfoque presupuestario parte del establecimiento de los tipos impositivos de tal manera que, cuando la coyuntura económica esté en una situación de alto nivel de empleo y renta, se consigan superávit presupuestarios que permitan amortizar la deuda pública acumulada del Estado. Una vez fijados los tipos impositivos, el Sector Público no debe volver a intervenir, a no ser que se produzca algún supuesto excepcional (tales como incrementos de la población o de la productividad, gastos extraordinarios o una grave crisis económica). De

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esta forma se garantiza que la adecuación de los ingresos y gastos del Estado a los movimientos de la renta dependan sólo de la forma (automática y sin retardos) en que cada figura impositiva o de gasto responda a las variaciones de la renta nacional. Es decir, en este enfoque, la forma en la que la política presupuestaria colabora en la estabilización de la economía se lleva a cabo mediante el funcionamiento de los estabilizadores automáticos5.

Esta forma de presupuestación también ha recibido sus críticas (García Villarejo & Salinas Sánchez, 1998, págs. 198-201), entre las cuales señalamos las siguientes:

Una de ellas se centra en considerar que la acción de los estabilizadores automáticos es útil en el sentido de que suavizan las alteraciones cíclicas pero, dado que su funcionamiento no es suficiente para eliminarlas, no se consideran plenamente eficaces.

Otra de las críticas es la que proviene del reconocimiento de que es posible equilibrar los ingresos con los gastos aun siendo, éstos últimos, despilfarradores, por lo que el mecanismo de estabilización automática no asegura necesariamente que se consiga una asignación eficaz de los recursos.

5 _{Se conoce como estabilizadores automáticos a las variaciones de gasto y de los}

ingresos públicos que se producen sin necesidad de que los responsables de la política económica adopten nuevas decisiones y ello por el impacto que tienen las fluctuaciones económicas sobre los componentes del presupuesto. Tienen su origen en determinadas características de la tributación y de las transferencias sociales, que vienen incorporadas en los códigos fiscales y en la legislación social. Al mismo tiempo, provienen también de la capacidad de resistencia de los principales componentes del gasto frente a las fluctuaciones económicas, ya que estos componentes están comprometidos con antelación en los presupuestos anuales e incluso en las reglas de gasto multianuales. Por lo tanto, los estabilizadores automáticos representan la reacción del presupuesto a las fluctuaciones del ciclo económico en ausencia de intervención alguna por parte de las autoridades. Y si están bien diseñados, permiten ajustes puntuales y simétricos para amortiguar las fluctuaciones cíclicas.

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Por otro lado, se reconoce que existen otras formas para poder evitar el problema de los retardos que la acción discrecional suele manifestar y que es lo que se pretendía corregir con los estabilizadores automáticos. Algunos ejemplos pueden ser las reformas de carácter administrativo o la aplicación de la llamada “flexibilidad mediante fórmula”. Ésta última consiste en una acción fiscal (un cambio automático de impuestos o de gastos) cuando se detecta una alteración en la evolución de una variable económica, mediante un indicador que habrá sido fijado previamente (por ejemplo una caída en la producción, el empleo, la inversión, etc.). Esta técnica requiere del previo establecimiento, mediante ley, tanto de la magnitud de la variación del instrumento fiscal estabilizador, como del valor del indicador que servirá de señal para que el mecanismo entre en funcionamiento. El planteamiento de la “flexibilidad mediante fórmula” se enfrenta, a su vez, con serios inconvenientes (tales como la selección del indicador fiable que sirva de desencadenante de la acción fiscal automática, el hecho que todas las situaciones no son iguales y por lo tanto no se puede definir de una vez para siempre la política a seguir y el elevado grado de discrecionalidad que necesita el establecimiento de este mecanismo) por lo que no pasó de ser un planteamiento alternativo a nivel teórico.

Y por último, la crítica, quizá más importante, que recibió esta concepción del presupuesto y por la cual se vio derrotada ya en los años sesenta es que, si bien la estabilización automática actúa como protección frente a las recesiones, cuando controla las caídas de la renta, también frena el proceso de crecimiento económico en los períodos de expansión económica. Es lo que Peacock y Shaw (1974, pág. 17) denominan “bendición a medias” de los estabilizadores automáticos y que implica que si la economía está fluctuando cíclicamente en torno a

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niveles inferiores al pleno empleo, el Presupuesto de Estabilización Automática podrá amortiguar las fluctuaciones pero se mantendrá por debajo del potencial máximo de pleno empleo.