Post-processualism

el umbral de pobreza (%) Hogares bajo el umbral de indigencia(%) tasa de analfa- betismo (%) Mortalidad infantil (tasa por 1000 nacidos vivos) Expectativa de vida al nacer (años) Universalismo estratificado 11,67 3,67 9,53 50,00 67,07 Dual 41,50 18,50 29,70 77,50 61,25 Excluyente 62,50 31,33 40,40 112,00 54,08 * Promedios no ponderados.

Fuentes: ECLAC, Panorama Social de América Latina, 1995; ECLAC, Anuario Estadístico de América Latina, 1980.

Las diferencias en los caminos de formación del Estado Social radican en la economía política y en la política de los diferentes países. Los casos conside- rados excluyentes no serán parte de este análisis. Esto se debe tanto a razones de espacio como al hecho de que la mayoría de estos países, no tienen en realidad ni un Estado Social ni un Estado de cualquier tipo hasta los años setenta, sino un “aparato coercitivo al servicio de los privilegiados”.3

la ecoNoMía PolítIca y la PolítIca De loS eStaDoS SocIaleS eN aMÉrIca latINa

En Argentina y Uruguay el Modelo de Sustitución de Importaciones (MSI) se basó en la exportación de los productos primarios, especialmente ganado y cereales, que tenía una baja demanda de fuerza laboral y una alta rentabilidad interna- cional. Ambos países fueron los primeros en experimentar no sólo la política de masas, sino también la democracia de masas.

Con respecto a la relación entre los regímenes y la expansión del Estado Social, vale la pena señalar que la formación temprana del Estado Social está altamente correlacionada con experimentos democráticos tempranos. Los pri- meros países en desarrollar sistemas masivos de educación básica y algunos intentos de salud pública, así como los primeros planes de seguridad social son Argentina y Uruguay. Ambos países pasaron por un experimento democrático temprano entre 1910 y 1930. En efecto, los años Yrigoyenistas y Batllistas verían no sólo una ampliación importante del voto y una creciente movilización de las clases media y obrera, sino también los primeros proyectos de ley protrabajo bien definidos, y la ampliación de educación pública ya comenzada a fines del siglo XIX. Chile tuvo que construir su Estado Social en una base estructural

fiGura 4. residuosdepobrezanoestandarizadosbasadoenlareGresiónentreel pib percápitayel % dehoGaresbajoelumbraldepobreza, 1970

mucho más estricta que Argentina y Uruguay. Puede parecer una paradoja que en Chile fue Ibáñez, un líder militar mediante un golpe de Estado, quien sería el responsable de fijar la base del Estado Social de Chile.

Aunque el experimento de Argentina con la democracia se cerró en los años treinta y sólo volvió a ser una democracia estable nuevamente en los años ochenta, Argentina nunca dejó de ser una nación de políticas de masas ni una sociedad movilizada. A pesar de los aproximadamente 15 años de autoritarismo, los sindicatos siguieron siendo importantes actores, y crecieron aún más debi- do al proceso de industrialización.

Fue a principios de los años cuarenta que los fuertes y finalmente exi- tosos intentos del gobierno cooptaron el movimiento sindical. El ministro de trabajo del régimen militar que comenzó en 1943, Perón, sería el creador de una alianza corporativa entre los trabajadores, un nuevo movimiento−partido y el Estado. Entre 1946 y 1955 el Peronismo absorbió a los que ya eran sindicatos importantes y potentes. Con esta alianza y el retorno a políticas electorales de masas, Perón y su movimiento reformaron el código laboral, brindaron asigna- ciones familiares, establecieron un sueldo mínimo, brindaron un seguro contra accidentes y restringieron los despidos de trabajadores, así como más adelante financiaron los programas de salud conocidos como Obras Sociales, ampliaron notablemente la salud pública y extendieron la seguridad social.

El único y más importante efecto del período autoritario de los años treinta y principios de los cuarenta en Argentina no sería el concluir el proceso de ampliación del Estado Social, aunque sí conllevó a un paréntesis en esta ex- pansión. Sería el desplazar lo que parecía ser una ruta pluralista de un Estado Social moderno con sindicatos autónomos de izquierda, hacia una ruta corpo- rativa de construcción de estatalidad social.

Uruguay, con un corto período de semiautoritarismo en los años treinta, volvió a la democracia en 1938 y permaneció democrático hasta 1973. Nueva- mente los Colorados condujeron a la ampliación del Estado Social bordeando en la cobertura universal ya para el final de los años sesenta. A principios de los años cuarenta, dos proyectos de ley se convertirían en elementos fundamentales del Es- tado Social y la democracia de Uruguay. Antes de que los partidos con inclinación católica en Europa lo hicieran, la Unión Cívica en Uruguay propuso y consiguió la

aprobación de asignaciones familiares universales con tasas uniformes. También antes de que los socialistas y demócratas sociales de Europa tuvieran éxito, el Partido Socialista uruguayo hizo aprobar una ley que creaba consejos de salario tripartitos, que garantizaban el reconocimiento por parte del Estado del estatus público y del monopolio de la representación de los trabajadores en manos de sindicatos predominantemente de izquierda. Ambos proyectos de ley contaron con el apoyo y aliento del gobierno Colorado.

La respuesta a la paradoja de Argentina y Uruguay que a pesar de haber tenido trayectorias tan similares a principios de siglo XX transitaron por rutas muy disímiles en los años posteriores, quizás se deba, al menos parcialmente, a la lógica que primó en la construcción de sus Estados Sociales luego de los años treinta: Uruguay nunca dejó de construir su Estado Social basado en un debate parlamentario y en la presión de los sindicatos de izquierda, y Argentina adoptó un manejo vertical y corporativista en la ampliación de su Estado Social.

Ya sea por arreglos corporativistas y por discrepancias de interludios electorales y militares como en el caso de Argentina o mediante la democracia estable como en el caso del Uruguay, el Estado Social de estos países continuó su expansión. El caso chileno es más complicado. A pesar que también es un país con un importante MSI, éste se basaba en la minería y en una economía de exportación agraria, la cual era más diversificada y con una mayor demanda de fuerza laboral. Sin embargo, la minería permitió la aparición de un fuerte sindicato de izquierda bajo una moderna forma de relación de capital y trabajo. Chile también tenía, como en los anteriores casos, una importante mi- gración rural−urbana, aunque ésta ocurrió posteriormente. Ya para el siglo XX los sindicatos importantes se desarrollaron y lucharon en Santiago y Val- paraíso a través de huelgas y movilizaciones sociales. Los primeros grupos en incorporarse al sistema de protección social fueron, al igual que en Uruguay y Argentina, los profesionales y los empleados públicos. Las élites del Estado, usando los recursos del comercio exterior, elaboraron los primeros programas de prestación de servicios sociales (educación y en menor grado salud) y de se- guridad social. Por otro lado, los mineros que se sindicalizaron fuertemente y los trabajadores urbanos cercanos a partidos políticos de izquierda en los centros

urbanos, fueron capaces de ejercer suficiente presión política y fueron incorpo- rados a los sistemas de protección y servicios sociales.

La importancia de los partidos políticos de izquierda, del Partido Demócrata Cristiano y de la función central de congreso en la política chilena es fundamental para entender la ampliación del Estado Social. Mientras formalmente los partidos de derecha gobernaron durante gran parte del período entre los años cuarenta y principios de los años sesenta, el papel de los partidos de inclinación católica de centro y los partidos populistas y programáticos de izquierda fue sumamente relevante. Su comportamiento, flexible a decir lo menos con respecto a sus alianzas parlamentarias y coaliciones, nos ayudan a comprender la ampliación del Estado Social chileno.

Las alianzas parlamentarias reflejaron menos posiciones ideológicas que una situación en la que las élites en búsqueda de poder inmediato estaban vin- culadas con los partidos y las categorías y grupos de empleadores y trabajadores mediante sistemas de intercambio, que eran clientelistas y pluralistas pero orga- nizados. Por lo tanto el sistema chileno crecería y se ampliaría a través de las diversas capas de los esquemas de seguridad social. Hacia 1970 el sistema de seguridad social chileno tenía más de 100 instituciones y programas que cu- brían a diferentes sectores con prestaciones por vejez, discapacidad, muerte del cónyuge, desempleo (sólo algunos), enfermedad y salud. Este mismo laberinto y la naturaleza muy pluralista e institucionalizada del juego reflejaron una de- mocracia vibrante bajo cualquier criterio en América Latina. Era un sistema en el cual las partes se unían para proveer un robusto sistema universal de edu- cación, y donde negociaban y convenían para ampliar un sistema de seguridad social y atención de salud estratificado pero también bastante universal, y bajo muchos criterios, generoso.

A pesar de todos sus avances, estos países no fueron Estados de Bienestar y no lo fueron en gran medida porque carecieron de una base de ideas y políticas para la construcción de alguna forma de ciudadanía social más allá de igualar las oportunidades y proporcionar esquemas de seguro para enfermedades, vejez y discapacidad. Al mismo tiempo, les hacía falta el desarrollo del mercado estruc- tural, económico y laboral que le permitiría a la Europa Continental corporativa convertirse en verdaderos regímenes de bienestar. En su estructura y desarrollo se

parecían bastante a los Estados de Bienestar de Europa continental. Sin embargo, sólo la ciudadanía económica y su relación con la ciudadanía política garanti- zaron alguna forma de ciudadanía social estratificada.

En cualquier caso, y a pesar de estas advertencias, Chile, Argentina y Uru- guay representan los casos que en los años setenta se asemejaban más a los regímenes de bienestar de Europa continental de esa misma época. Las élites que no requirieron control coercitivo de la fuerza laboral y que tempranamente habían desarrollado una clase profesional política y parcialmente autónoma de las élites terratenientes, son fundamentales para comprender la temprana aparición de la educación, atención primaria de salud y la creación de esque- mas de seguridad social estratificados pero casi universales. Las políticas de masas y especialmente las políticas de masas inclusivas (democracia en el caso de Uruguay, democracia limitada en el caso de Chile, democracia populista y cor- porativismo en el caso de Argentina) fueron las claves para la ampliación en los gastos y la cobertura de los tempranos Estados Sociales del Cono Sur. Aunque la forma de los Estados Sociales era variada, en su profundidad era más unifor- me. Chile y Uruguay impulsaron su agenda social y la incorporación social de los sectores populares mediante la combinación de los programas de clientelismo y agendas más amplias, alimentadas por la competencia electoral. Argentina avanzó mediante un corporativismo vertical y dilatadas políticas promulgadas entre los cambios de poder de los militares, el partido radical y el constructor del Estado Social: el movimiento peronista.

Estos casos indican que los experimentos democráticos tempranos, aún restringidos, son fundamentales para predecir los orígenes tempranos de Estados Sociales. No obstante, estos tres países eran autoritarios durante los años treinta, los efectos de estos regímenes fueron radicalmente distintos. En Uruguay no alteró dramáticamente el juego de la política y del establecimiento del Esta- do Social. En Argentina trajo una interrupción y luego permitió la creación de un inestable pero fundamental manejo corporativista que presionaría para conseguir la ampliación de su Estado Social. En Chile la dictadura de los años treinta en realidad rompería el impasse que las élites conservadoras estaban pro- vocando en el país, limitando la función del congreso y la ampliación del voto. Asimismo, abriría la puerta para los orígenes reales del Estado Social chileno y

el camino para un tipo de presidencialismo democrático con un rol central del parlamento, los partidos y las alianzas políticas.

El retorno a la democracia, o al menos a la política electoral de masas, se convertiría en el elemento fundamental de los tres países para la ampliación de los beneficios, los servicios y las protecciones, y en algunos casos para la “masificación del privilegio”. En ningún país fue líder del proceso de estable- cimiento del Estado Social un partido laboral organizado y articulado con un sindicato. Asimismo, rara vez fue un socio principal. Pero mientras en Uruguay el espacio para la influencia del sindicato fue concedido mediante representa- ción parlamentaria y consejos salariales a nivel sectorial, en Chile fue a través de coaliciones políticas y lobbies dentro de partidos. En Argentina un movimiento popular y populista cooptó o reprimió los sindicatos para establecer un manejo vertical corporativo. En los tres casos la democracia y las elecciones aumentaron el poder de estos sectores entre los 40s y los 70s, y ayudaron a impulsar y financiar los Estados Sociales.

Cuando los orígenes del Estado Social fueron el producto de los debates del congreso, los sindicatos autónomos y los partidos de tipo catch all como en Uruguay, la democracia fue más estable. Cuando el código genético fue el de un sistema político electoralmente restrictivo con un congreso institucionalizado, con sindicatos de tipo lobbies y con un amplio rango de políticas de coalición de izquierda y centro, la democracia fue lenta pero estable en su expansión. Por último, cuando el código genético político fue el resultado de una ruta pluralis- ta abortada, y luego recreada y reencausada en un tenso pacto entre los milita- res, un movimiento populista, los trabajadores organizados y las élites, donde principalmente el segundo y tercer actor construyeron Estados Sociales, y donde el primero y el último controlaron sus límites, el resultado fue un sistema político muy inestable con muchos, pero también cortos, períodos de democracia.

Conforme nos acercamos a los años setenta estos tres países, pioneros en el MSI y en el Estado Social latinoamericano, afrontaron crisis sistémicas que afectaron su economía, sus sociedades y sus regímenes políticos. Chile y Uruguay en 1973 y Argentina en 1976 verían sus regímenes democráticos des- truidos. Los regímenes militares que surgieron esta vez intentarían reformar el modelo de desarrollo desde el modelo centrado en el Estado hacia una eco-

nomía orientada al mercado. Con respecto a sus Estados Sociales sólo Chile se movería radicalmente en la dirección de una economía orientada al mercado. Argentina y Uruguay tratarían de poner algún orden en los Estados Sociales antiguos pero sin modificar su matriz originaria. Posteriormente transitarían (aunque en forma más moderada que Chile) hacia el nuevo credo liberal en políticas sociales.

¿el caso de costa rica como un particular matrimonio de democracia y universalismo?

Costa Rica resalta entre los países centroamericanos debido a su estabilidad democrática, relativo igualitarismo, PIB per cápita y por último, aunque no por ello menos importante, su Estado Social. En efecto para muchos analistas

(Huber, 1996; Fleury, 2001), Costa Rica pertenece a una clase en sí misma4_{: el}

caso más cercano a un Estado Social igualitario universalista o, aún más, a un Estado de Bienestar socialdemócrata a nivel embrionario. Es también un país que ha tenido su orientación a la exportación conjuntamente con las estrategias de Sustitución de Importaciones, y que no ha basado su producción rural ni en trabajo forzado o semiforzado, ni en regímenes oligárquicos militaristas, sino en un modelo de distribución de tierras y en una forma de relación económica que fue más cercana al modelo de agricultores que al modelo tradicional de te- rratenientes de élites en América Latina. No obstante, para muchos este modelo de agricultores es en parte exagerado, lo que hace que el caso costarricense sea aún más excepcional en cuanto a su estabilidad democrática y su robusto Estado Social.

Con la revolución de Figueras en los años cuarenta y la supresión de las fuerzas armadas, Costa Rica iniciaría un sendero único en América Latina. En- tre 1950 y 1980 Costa Rica conocería la democracia ininterrumpida, las tasas de crecimiento estables y un muy positivo desempeño social. A primera vista el sistema de protección social establecido en Costa Rica en este período no fue tan diferente de aquellos de estratificación universalista como puede ser docu- mentado por los 19 regímenes especiales y privilegiados de la protección social. 4 Fleury lo agrupa junto con Cuba, la cual no está considerada en este estudio.

Sin embargo, una mirada más cercana arrojaría una imagen completamente di- ferente del Estado Social costarricense. Lo primero, y quizás lo más importante, es que el Estado costarricense puso como ejes de su política social la ampliación de la educación y la atención primaria de salud. Mientras los otros países univer- salistas decidieron cubrir desde arriba hacia abajo y tendieron a agregar más privilegios a la población ya cubierta verticalmente, Costa Rica amplió rápida- mente la salud y educación a la mayoría de la población.

El hecho de que los sindicatos siempre han sido débiles y que durante mu- cho tiempo dos partidos principales dominaran el escenario electoral, quizás ayude a comprender estas opciones de política amplia. También es cierto que la sindicalización estatal fue siempre mayor que los sindicatos privados, por ello las ventajas en la protección para los empleados estatales son de alguna manera consecuencia directa de esto.

A los costarricenses les gusta pensar en sí mismos como un país de clase media. En rigor, la burocracia y los profesionales independientes son “clase me- dia”, aunque el viejo sector bananero (principalmente extranjero) y las élites cafeteras también existen. Pero hay en realidad un amplio estrato social que no es pobre pero tampoco podría ser considerado clase media. Este sector in- cluye no sólo a trabajadores urbanos, sino también a los pequeños propietarios rurales e incluso trabajadores de ciertas zonas rurales. Se trata de la columna vertebral de algo que se asemeja, aunque no es equivalente, a un Estado Social universalista e igualitario de protección básica o, en otras palabras, a un Estado socialdemócrata.

Con respecto a las pensiones, una vez más una mirada más cercana muestra un patrón interesante. En Costa Rica entre el 25% y el 30% de la población recibe pensiones de asistencia social no contributivas. Los años setenta vieron el empu- jón más importante para la ampliación del Estado Social; una vez más la cobertura de ingresos básicos y atención básica en salud, así como el acceso a la educación fueron los objetivos principales de los gobiernos. La sociedad costarricense no es una sociedad urbana movilizada como fueron Argentina, Chile y Uruguay. En gran parte rural y débilmente organizada en torno a líneas clásicas de trabajo y capital, las organizaciones sociales de solidaridad de trabajadores tienden a inte- ractuar con partidos políticos y líderes políticos. La ausencia de lobbies fuertes con

influencia en el Estado (quizás con la excepción de los profesores y los médicos) ha dado lugar a élites que tenían que apelar a metas universalistas para ganar el apoyo popular. Las elecciones sumamente reñidas y la amplia participación electoral, combinada con un Estado profesional y una élite política relativamente autónoma son la columna vertebral del Estado Social costarricense.

Mientras el modelo de desarrollo de Costa Rica se enfrentó con las crisis de los ochenta, una tendencia hacia políticas sociales del tipo liberal dominó los gobiernos de estos años. No obstante, para 1994, la administración de Figueres modernizaría los servicios sociales universales e intentaría articular nuevos pe- queños programas focalizados con las principales instituciones de protección social del Estado Social costarricense. Para 1997, la atención de salud cubría cerca del 90% de la población, y las pensiones, incluidas las pensiones de asistencia so-